纾困抑或危局：晚清杂税杂捐研究

本书以杂税杂捐为视角，对晚清的财政状况进行专题研究。为写作本书，作者遍考相关史料，并查阅了大量未刊档案。 全书从宏观到微观，对晚清杂税杂捐的整体征收情况做了细致梳理；同时对杂税杂捐与清末新政、财政变革、民众生计等问题的关系加以探讨，基础扎实，立论公允。

王燕，宁夏石嘴山人，武汉大学历史学博士。宁夏回族自治区文化和旅游厅处长，武汉大学中国传统文化中心客座研究员。在《光明日报》《清华大学学报》《史学月刊》《江汉论坛》《人文论丛》《中国社会历史评论》等报刊发表《晚清杂税与杂捐之别刍论》《晚清杂税杂捐征收名目统计与厘析》《皇权和公权的社会化：晚清杂税杂捐征管中地方士绅的作用》《再论清代前期的杂税与财政》等论文十余篇。

在清朝末年，时人已经注意到国内外财政管理“统系”的不同， 《江苏苏属财政说明书》称：“行政统系多一级，税法亦多一级。即以日 本税制而论，有国家税、地方税二级，地方税中又有府县税、市町村税二级。我国现行统系，中央为一级，省为一级，府厅州县为一级，城镇乡为一级，都凡四级……惟级数过多，不特民力不能胜此数重支付单， 且于征收手续亦多复杂而碍推行……”并提出“则税法统系当先分国家、地方二级，地方税中再分官治、自治二级”。探讨晚清税捐征收机构的变化，中央、省、府州县三级的有关变化都值得注意。 （一）中央机构的变化 在中央一级，清代前期户部实行的是“以省名司”的分司管理体制，户部掌管杂税的清吏司，最初由江西清吏司主管，康熙年间改为各司共管。康熙《大清会典》有对应记载，“江西清吏司，分管江西布政司、江西都司，带管各省杂税。旧系本司专管，康熙七年，归并各司分理”。分司管理杂税的体制延续了很长时间，直到光绪后期，才发生了根本性的变化。 光绪三十二年，清廷宣布预备立宪，一方面，提出“廓清积弊，明定责成”，必须“从官制入手，……次第更张，并将各项法律，详慎厘订，而又广兴教育，清厘财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础”。另一方面，光绪三十二年七月初七日，出使各国考察大臣礼部尚书戴鸿慈与同为考察大臣的闽浙总督端方联衔上奏，认为“中国今日欲加改革”，必须注意四个方面：一是仿责任内阁之制，以求中央行政之统一；二是定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通；三是内外各重要衙门设辅佐官，中央各部主任官的事权归口统一；四是中央各官适当增减裁撤归并。其中，特别提出改户部为财政部的要求：“户部掌财务行政，为旧制，……以‘户’名其部者，盖缘旧日财政以户田为其专务。今征诸各国所掌，则自国税、关税以至货币、国债、银行，其事甚繁，户田一端，实不足以尽之。臣等以为，宜因户部之旧，更其名曰‘财政部’，而以前所设之财政处并入焉。是为第二部（按：第一部为内政部）。”同时，奏章还明确了“中央政府官制”应由内阁以及内政部、财政部、外务部、军部、法部、学部、商部、吏部、会计检察院、行政审判院等部院组成。同年九月二十日清廷颁旨，“钦奉皇太后懿旨：户部着改为度支部，以财政处并入”。原本要改户部为财政部，但最终因“帝党”的失败，只能任由慈禧太后改为度支部。这一细节，《清德宗实录》《光绪朝东华录》等官书缺记。慈禧等将“财政部”弃之不用，改用传统社会自古有之的“度支”，在形式上有遵祖宗之法的色彩，即使改革，也要守旧制。对此，笔者已经有较为详细的论述。 新改易的度支部与军机处联衔上疏，认为“旧时之一清吏司领一布政司者，揆之事势，殊难允惬，自不能不因时变通”。因此要求将原有的14 个清吏司“重新厘定，以事名司”，“分配繁简，各以类附”，得到清廷的允准。于是度支部拟订《职掌员缺章程》20条，将14司改为田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计10司， 并规范了度支部及新设10司的职掌范畴。 在10司中，税课司执掌包括杂税在内的征收及相关事务。据《清朝续文献通考》所载《职掌员缺章程》，税课司承担如下职能： 税课司，掌稽核常洋各关收支，各直省商货统税及当杂各税， 筹计各省新增税项、烟酒杂捐、机器制造各货税，发给各省田房税契、货商牙帖及一切印花，考核进出口税则，发给关单、执照， 考核官物暨新法制造应否免税等项，查核各关出入口货税、收数比较各事宜。 税课司在设立之初，就对各省新增税项具有筹划、稽查职能，并且以发放税契、印花、执照等手段，对全国的税收进行统筹，可以说这是一个顶层理想化的设计。但在清末财权下移的特殊情势下，“各衙门经费往往自筹自用，部中多不与闻；各直省款项，内销则报部尽属虚文，外销则部中无从查考。局势涣散，情意暌隔，此不通之弊也”。度支部以及税课司在“清理财政”完成之前是否能够发挥其职能，仍然值得怀疑。 还必须注意到，度支部税课司是“统税及当杂各税”等税收的主要管理机构，但其他司也有相关职能，如田赋司也掌管“新增地丁随粮各捐”，管榷司掌管“茶引、茶课、羡截、土药统税及筹议专卖各事宜”，会计司掌管“全国岁入岁出款目，编列预算决算表式，汇纂各部各省财政统计”。总体来看，此次改易，主要体现了“以事名司”的统筹安排，将原来各司纵横交错的财政职能改为“以类相从”，从而使新设各司的财政职能趋于条理化和明晰化，更接近于现代的财

序：杂税杂捐与国计民生　陈锋　 第一章　导论：学术前史及晚清杂税相关问题　 一、概念厘定：时段、杂税、杂捐、厘金　 二、学术史回顾：近百年晚清杂税研究　 第二章　渊源与流变：清代前期的杂税与财政　 一、清前期的杂税种类及其变动　 二、清前期的杂税征收原则与杂税加征　 三、清前期的杂税征收管理　 四、清前期的杂税奏销及其财政地位　 第三章　危机与纾困：晚清财政困境与税捐征收　 一、晚清财政收支格局与财政困境　 二、财政摊派下的“旧税”加征与“新税”开办　 三、“新政”与杂税杂捐征收的普遍化　 第四章　税捐征管：机构、制度与地方士绅 一、税捐征收机构及其变化　 二、委员与士绅在杂税杂捐征收中的作用　 三、税捐征管人员的待遇与经费来源　 四、税捐征收中的弊端　 第五章　整体与局部：杂税杂捐名目统计与分析 一、税捐名目的初始统计 二、各省杂税杂捐名目统计与特色 三、杂税杂捐的内涵、外延及动态变化 第六章　额度与苛细：杂税杂捐的总量变化及省区差异 一、晚清杂税杂捐征收总量的曲折变化 二、各省杂税的征收实态 三、各省杂捐征收的差异化 四、税捐征收的锱铢必较与集腋成裘：以广东为中心 第七章　尺度与方法：杂税杂捐的征收方式与税率 一、杂税杂捐的征收方式 二、杂税杂捐“税率”引入及规范化尝试 三、杂税杂捐的税率计算方法 四、税率变化对税收额度的影响 第八章　个案研究：契税、妓捐、印花税 一、传统杂税在晚清的变化——以契税为中心 二、晚清新增杂捐——以妓捐为中心 三、西方税种的引进与窒碍——以印花税为中心 第九章　杂税杂捐与财政变革：晚清地方财政的初步形成 一、“就地筹款”与财权下移 二、财政清理及中央与地方财权博弈 三、国家税与地方税的划分 第十章　杂捐与新政：警察系统与新式学堂的创建 一、杂捐支出与警费来源 二、杂捐支出与公办学堂经费 三、杂捐在警学费用中的交叉使用 第十一章　苛捐杂税与民变：晚清社会的动荡 一、烦苛杂税杂捐下的生计 二、公权力的滥用与民变迭起 第十二章　余论：民国苛捐杂税的泛滥及阶段性废止 参考资料