小城市 大未来

小城市培育是新型城镇化的浙江实践。2010年，浙江出台《浙江省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的通知》，通过几年的培育工作，试点镇在经济发展、城市功能完善、体制机制改革方面取得了显著的成果。浙江的小城市培育工作破解了浙江特大镇发展难题、优化浙江城市结构、提升浙江城镇化质量，也是对我国新型城镇化发展路径的尝试和探索，对我国其他地区城镇化发展具有参考价值和借鉴意义。
翁建荣等著的《小城市大未来》以浙江43个小城市培育实践为基础，总结了12种可复制借鉴的新型城镇化发展模式：古镇新城、产城融合、民资建城、小县大城、建管并重、生态、以人为本、均衡发展、大城市辐射、内生自发、人口转移、土地改革。全书以理论结合实际的模式展开。

翁建荣，现任浙江省发展和改革委员会副主任、党组成员。

前言
第一章 以小促大：小城市培育试点破茧而出
(一)小城市培育的战略背景之一
——城镇化水平迅速提高为小城市培育提供了先决条件
(二)小城市培育的战略背景之二
——城镇化水平升级的迫切要求是小城市培育的内生动力
(三)小城市培育的战略背景之三
——小城市是中心镇的转型升级
(四)从中心镇到小城市培育试点
——小城市培育战略决策的分步实施
(五)推进经济社会全面发展
——小城市培育试点工作取得了阶段性成果
第二章 以小见大：小城市培育试点的政策设计
(一)中心镇小城市培育的历史机遇和重大意义
(二)开展中心镇小城市培育试点意义十分重大
(三)科学化、精准化，综合认定小城市培育试点镇
(四)明确目标任务，落实小城市培育工作举措
(五)坚持五大发展理念，提升小城市培育的针对性
第三章 以小博大：小城市培育试点的巨大成果
(一)提升八个内涵，转变传统发展理念
(二)小城市培育试点发展模式分类比较
(三)浙江省小城市培育试点十大经典案例
第四章 以小成大：小城市培育试点的未来思考
(一)小城市培育试点工作任重而道远
(二)小城市培育要找准着力点，注重特大镇改市
(三)小城市培育要把握关键点，提升城市化水平
结语
浙江小城市培育试点镇成果汇总
第三批小城市培育试点名单和简介

序言（节选）积极培育发展小城市 推进城镇化均衡发展辜胜阻城镇化是我国最大的潜在内需，是深化供给侧结构性改革的突破口，是引领经济提质增效的重大引擎。报告提出，要以“城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。当前我国城镇格局不平衡，小城市量少质低，特大城市人口膨胀，城镇化过度依赖超级城市、特大城市而不是大都市圈。一方面，大城市的数量和人口比重不断增加，一些中心大城市以“摊大饼”的方式盲目无序推动规模扩张，导致大城市土地规模和人口规模不断扩大，城市发展与资源环境承载能力不相匹配，房价高企、交通拥堵、空气污染等一系列“大城市病”日益严重。另一方面，中小城市的数量和人口比重减少，尤其是20万人口以下的小城市严重萎缩。此外，我国中小城市发展受限，特大镇设市的通道不畅。2014年，我国城镇建成区人口超过10万的镇有238个、建成区人口超过5万的镇有885个，这些特大镇已经具备了城市的人口规模、经济规模和基本形态，但不能撤镇设市，仍受乡镇管理体制和行政框架限制，发展活力与增长潜力得不到充分释放。因此，我国亟需推进均衡城镇化战略，改变规模结构不平衡和小城市发展短板。具体来说，我国城镇化要坚持“两条腿”走路：一是大力发展城市群与大都市圈，利用大城市的集聚效应和扩散效应，将周围中小城市融入城市群和都市圈发展体系内，形成合理分工、协调发展的现代化城市群；二是依托县城和县域中心镇发展中小城市，充分利用现有的产业基础和城镇基础设施吸引人口集聚，并将具有一定发展基础和潜力的特大镇建设成为城镇化的末端，鼓励更多的人就地城镇化。这样可避免过于分散的集镇化所造成的土地浪费和污染等难以治理的“农村病”以及发展大城市造成的“大城市病”的问题，实现城镇化的均衡可持续发展。一、培育小城市实现均衡城镇化的战略意义小城市是我国城镇体系的重要组成部分，培育小城市对实施均衡城镇化战略、推进我国城镇化健康可持续发展具有重大战略意义。（一）以城市群为主平台发展小城市有利于夯实城镇规模体系的“塔基”，释放小城市发展潜力与活力，缓解大中城市发展压力，实现大中小城市和小城镇协调发展。当前，我国城市体系并未形成稳定的“金字塔”结构，大城市数量和吸纳人口的比重仍在不断增加，规模不断膨胀，而作为“塔基”的小城市明显缺乏(见图1)。按照城市非农业人口分组，1998至2014年间，人口在百万以上的城市从37个增加到了69个，而人口在20万以下的小城市却减少了133个，人口规模减少了28%。不平衡的城市规模体系使我国城镇化进程中小城市发展严重不足与“大城市病”同时存在。    合理的城镇规模体系是新型城镇化的题中应有之义。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量”。合理培育城市功能完备、产业集聚水平高的小城市，有利于优化城镇规模结构，以开拓小城市发展空间来优化大城市结构布局，以发掘小城市新生动力来缓解大城市人口、就业、住房、交通、环境等压力，最终实现不同规模城市、城镇之间的合理分工、布局合理和协调发展。与全国一样，浙江也面临着“城少镇多”、城镇结构失衡的问题。2013年，浙江省有12个大城市，16个中等城市，4个小城市，而建制镇数量达639个。开展小城市培育，推动产业和人口向具有一定基础和集聚功能的小城市集中，既有利于克服产业和资源过度分散、效率不高的“农村病”；又能依据一定的人口规模完善城市功能，接受大城市文明的传播和扩散，增加对人口的吸引力，通过人口分流缓解杭州等中心城市的“大城市病”。（二）小城市是就地城镇化的战略支点，培育小城市有利于转移人口更好地享受城市优质的公共服务与城市文明，实现农业转移人口就地市民化，避免 “半城镇化”引起的诸多社会问题。完全意义上的城镇化要实现进城人口的“三维转换”：从农业到非农业的职业转换、从农村到城镇的地域转移以及从农民到市民的身份转换。发达国家的城镇化基本上是“三维转换”一步到位，而中国进城人口虽然实现了地域转移和职业转换，却没有实现从农民到市民的身份转变，呈现“半城镇化”状态。导致这种不完全城镇化的原因是城市基本公共服务与户籍制度挂钩，进城农民工享有的基本公共服务覆盖面窄，难以实现从农民到市民的“身份转变”并真正融入城市。很多农民工“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”。农业转移人口的“半城镇化”导致留守儿童、留守老人、留守妇女这三类特殊群体大量且长期存在于农村地区，不仅牺牲了农民工家庭三代人的利益，影响家庭和谐，还会引发社会问题，影响社会安定。以人为本是新型城镇化的核心。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出，到2020年，要将户籍人口城镇化率提高到45%左右，帮助1亿左右农业转移人口和其他常住人口实现在城镇落户。就地城镇化作为农业转移人口市民化的重要方式之一，是当前社会代价最小、市民幸福感最好的城镇化方式，能够避免“钟摆型”、“候鸟式”的人口流动带来的巨大代价。小城市具备更大的发展空间与更小的改革阻力，农业转移人口市民化的难度要低于大中城市。一方面，小城市能够利用自身禀赋与东部地区产业人口向中西部地区“双转移”契机，推进产业专业化、集聚化发展，为农业转移人口提供大量就业岗位。另一方面，小城市更易于统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，且转移成本较低，因而更能够为农业转移人口提供与市民均等的社保、医疗、教育、保障性住房等公共服务，实现农民工的“市民梦”、“安居梦”和“创业梦”。此外，小城市住房等生活成本相对较低，生活节奏、生活方式、风俗习惯等与农村地区更加接近，农民工更愿意选择落户到与原居住地距离相近的小城市。劳动力就地城镇化是浙江城镇化的主要特征之一，既有利于依托发达的县域经济为本区域内的农业人口提供大量就业机会，促进农业转移人口非农化；又能够通过实施“乡村康庄”、“千村示范万村整治”以及加大财政投入等措施，推进基本公共服务均等化，解决农民工“融不进大城市、回不去农村”的困境，让他们能够真正扎根城市。2015年，浙江省户籍人口城镇化率为51.2%，与常住人口城镇化率相差近10个百分点。显然，未来仍将有大量农业转移人口需要进城落户，而浙江许多小城镇经济发达，已基本具备现代城市功能，能够成为农业转移人口就地城镇化的重要载体。（三）小城市是实现城乡统筹发展的重要抓手，培育小城市有利于强化城乡之间的联系，推进农业现代化、工业化和新型城镇化有机融合，实现以工促农、以城带乡、城乡一体化发展。当前，我国城乡发展仍然失衡，其中最明显的是城乡收入差距较大。2016年城镇居民人均可支配收入33616元，农村居民人均可支配收入12363元，城乡居民人均可支配收入之比为2.72，虽已低于3，但如果考虑到城乡差别化的各种福利保障及其他公共服务，这个差距会更大。此外，消费、居民财产等差距仍然明显。2016年，城乡居民消费支出差距近2.3倍。据统计，仅住房一项，城乡居民财产差距就达十倍或数十倍。缩小城乡差距，推进城乡协调一体化发展，需要加快城镇化进程。城镇化有利于加强城乡之间的联系，打破城乡分割的局面，构筑开放有序、互补共享的城乡协调发展格局；可以提供更多的就业机会，从而为农村剩余劳动力转移提供广阔的空间；有利于实现“耕地向种田能手集中”，通过农业的规模化经营有效提高农民收入；有利于推动“乡镇工业向工业小区集中”，通过集约发展实现农村经济增长方式的转变；有利于提高农民素质，培育“新型农民”。报告明确提出“实施乡村振兴战略”。小城市作为城市之尾，农村之首，起着“承上启下”的重要作用，是实现乡村振兴和城乡一体化的重要抓手。一方面，小城市是一定农村区域范围的发展中心和增长极，可以吸引一批农村企业落户小城市，有利于推动乡村工业集聚发展和结构升级，实现种养加产供销、农工商一体化经营；有利于就地就近吸纳更多农村剩余劳动力，增加居民收入；同时，有利于降低人地比例，为农业适度规模经营创造条件，推进农业现代化与产业化发展。另一方面，小城市是连接城乡的重要纽带，通过发挥辐射带动功能，有利于为农村地区的发展建设提供资金、人才、技术、信息等方面的支持，实现以工促农、以城带乡，城乡融合发展；有利于推进城市基础设施、公共服务、科教文卫资源向农村延伸、覆盖，缩小城乡差距；有利于推动城市文明向乡村扩散和传播，带动农民思想观念转，支持和鼓励农民就业创业，实现城乡协调发展。小城市以市场为导向、本地资源优势为依托、经济效益为核心，因地制宜地承接东部以及周边大城市转移出来的产业，可以不断优化小城市产业结构，增强城镇对县域经济的支撑作用以及对农村发展的辐射带动作用，打造“产业兴旺、生态宜居、生活富裕”的小城市面貌。浙江已成为全国城乡均衡发展最好的省份之一，这与其积极推进小城市培育密切相关。培育的试点镇拥有坚实的产业基础，不仅能够吸纳大量农业转移人口，还能通过承接上海、杭州等大城市的产业转移实现经济快速发展，进而辐射带动周边农村地区发展，统筹城乡协调发展。（四）小城市是推进城镇发展方式转变的重要载体，培育小城市有利于缓解要素供给与城镇化发展需求之间的矛盾，转变“高耗能、高排放、高污染”经济发展方式，推进城镇化提质增效。中国传统城镇化的高速发展主要得益于廉价劳动力、土地、能源等要素的巨大贡献，在传统的“要素驱动”城镇化发展模式下，部分地方政府盲目投入大量资金、土地等要素，寄希望于通过增加要素投入数量来最大限度地获取城镇化红利。由于支撑城镇化发展的要素具有稀缺性及城镇资源环境承载力有限，这种过度偏重规模速度扩张的高物耗、粗放式城镇化发展方式不仅加剧了要素供给与城镇化发展需求之间的矛盾，而且还为城镇化可持续发展带来诸多“后遗症”，城市面临严重的环境污染。 小城市作为新型城镇化战略实施的重要突破点，积极加大综合改革先行先试力度，能够不断释放改革创新活力。一方面，小城市在发展过程中可改变低效率的要素驱动型发展模式，增强城市的要素集聚能力和创新能力，优化要素资源配置并提高其利用效率，有利于实现城镇化的持续健康发展。一是通过强化土地节约高效利用，改变城镇化过度依赖“土地红利”的要素驱动模式。浙江“七山一水两分田”，人多地少、耕地资源稀缺，土地的优化配置成为小城市培育成功的重要保证。部分小城市在严控新增建设用地、严格落实耕地保护制度的基础上，积极探索创新土地利用方式。姚庄镇以农村住房改造集聚建设为切入点，探索推行“两分两换”土地整治模式，不断释放农村存量土地，推进低效土地的再开发和再利用；龙港镇在通过与周围乡镇合并扩充镇域面积的基础上，统筹各类、各业用地规模，优化土地利用结构和布局，不断提高土地利用效率。二是通过消除劳动力从农村向城市、城市与城市之间转移的制度障碍，促进劳动力要素自由流动，有利于改变城镇化过度依赖廉价劳动力形成的“人口红利”的要素驱动模式。三是通过探索建立权责一致的乡镇管理体制和运作机制，不断提高城市资本利用效率，防止过度投资和重复投资。另一方面，小城市更易于转变“高耗能、高排放、高污染”经济发展方式，处理好“金山银山”与“绿水青山”的关系，实现城镇化发展的永续性。我国已经进入工业化中后期阶段，正加快实现从以乡村为依托、以农业和农村经济为主体的传统县域经济，向以县城为依托、以非农经济为主导、一二三产业协调发展的新型县域经济转变。小城镇经济是县域经济的重要组成部分，浙江各试点镇以自身特色和优势为基础，调整优化产业结构和能源结构，转变经济发展方式，形成了以柳市镇、店口镇、塘下镇为代表的工业主导型发展模式，以织里镇、崇福镇、崧厦镇为代表的专业市场带动型发展模式，以佛堂镇、溪口镇、横店镇为代表的文化旅游型发展模式，以龙港镇、鳌江镇为代表的综合开发型发展模式，不断推进传统优势产业向高附加值和环境友好型产业转型，加快实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。（五）小城市是扩大投资消费的重要增长点，培育小城市有利于以城镇建设为机遇拓宽民间资本投资空间，以消费升级为契机挖掘农村消费潜力，进而以稳定投资、扩大内需促进经济持续增长。我国经济增长过度依赖出口和外资的外需拉动型增长方式已经难以为继，当前实现经济健康持续增长最重要的战略是扩大内需，而城镇化是多种要素集聚和集中的过程，会带动人流、物流、钱流、信息流、能源流的高速流动，带来巨大的投资和消费需求。小城市培育是城镇化的重要内容，其蕴含了巨大的投资和消费潜力。从投资角度来看，培育小城市需要建设和完善城市道路交通、供水、供电、通信等基础设施，解决居民的住房问题，发展以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业，这为各行各业带来了巨大的发展机遇，为民间投资提供了广阔的投资空间。在小城市培育的过程中，浙江通过PPP模式等方式，让民间资本参与城镇基础设施建设和公共服务供给，有效化解政府财政资金投入不足的问题。同时，小城市培育有利于为民营经济营造良好的发展环境，进一步增强企业家们想投资、敢投资的信心和决心。三年来，浙江第二轮小城市培育通过政府推动、政策促动、改革驱动和投资拉动，以45亿元的专项资金带动了7550亿元投资，撬动了5700亿元的非国有投资，2016年，36个试点镇社会资本投资达到1890亿元，占全部投资比重的76.5%。从消费角度来看，培育小城市能够将农业转移人口的流动型消费转化为沉淀型消费，基本公共服务的完善也有利于解除居民消费的后顾之忧，最终有效拉动消费，促进增长。在浙江小城市培育的进程中，就地就近城镇化带来了巨大的消费需求。浙江“一镇一品”、“一乡一业”的特色块状经济以及第三产业的发展，为本区域内的农业转移人口提供了大量就业机会，使其拥有稳定的收入来源，与此同时也带来了衣食住行等各类市场需求，“候鸟型”的农民工市民化后，成为拉动小城市新一轮的市场需求的重要力量。