行政诉讼司法政策原理论

《行政诉讼司法政策原理论》以行政诉讼领域中的司法政策为研究对象，以政治与司法、司法政策与法律之间的关系为基本范畴，以“行政诉讼中的法律与政治”、“行政诉讼中的法律与经济”和“行政诉讼中的法律与社会 ”为研究维度，旨在探索中国行政诉讼制度与中国各种“本土资源”进行碰撞、交流、融合的司法规律。行政诉讼司法政策作为国家处理“民告官”的一种导向或立场、态度，反映了优选人民法院对司法活动以及司法角色所表达的基本观点和态度，体现了不同时期的司法哲学。行政诉讼司法政策既体现为浓厚的政策实施型司法的特征，也具有鲜明的纠纷解决型司法的特点，是行政诉讼制度实施过程各种因素相互影响、博弈的结果。

李大勇，1979年3月出生，河南汤阴县人。西北政法大学法学学士（2002）、法学硕士（2005）、中国政法大学法学博士（2012），主要研究行政法与行政诉讼法、司法政策。现为西北政法大学行政法学院副教授，兼任中国信访与地方法治政府研究中心副主任、陕西省行政法学会理事等职。主持国家社科基金青年项目一项，参与重量、省部级课题多项，在《法学》《现代法学》《法律科学》《政治与法律》等刊物上发表论文十余篇。获西北政法大学“长安青年学者”特聘岗位、西北政法大学“青年教学名师”等荣誉。

导论
一、选题背景
二、文献综述
三、研究内容
四、研究方法
第一章司法政策的基本范畴
第一节司法政策的语义分析
一、司法政策的概念
二、司法政策的特征
第二节司法政策的主体、形式与功能
一、司法政策的主体
二、司法政策的分类
三、司法政策的形式
四、司法政策的功能与局限
第三节司法政策的合法性证成
一、...人民法院制定司法政策正当性的质疑
二、司法政策的形式正当性
三、司法政策的实质正当性
四、司法政策正当性的规范路径
第四节司法政策与法律的关系
一、司法政策与法律的一致性
二、司法政策与法律的相异性
三、司法政策与法律的三种模式
第二章行政诉讼与司法政策之演变
第一节制度初创、试行阶段
一、适用单行法律（1979—1982）
二、适用民事诉讼法（1982—1986）
三、行政审判组织初设阶段（1986—1989）
第二节制度确立、探索阶段
第三节制度发展、创新阶段
一、倡导公正、高效（2000—2003）
二、强调司法为民（2003—2007）
三、突出多元解决行政纠纷（2007年至今）
第四节行政诉讼中司法政策之演变
一、从“稳定”到“公平与效率”
二、形式法治转向实质法治
三、维护与监督并举、支持与制约并重
四、司法消极主义迈向司法能动主义
第三章行政诉讼中的法律与政治
第一节问题与思路
一、问题意识
二、理论前提：行政诉讼的政治性
第二节司法政策与权力谱系
一、司法政策是如何形成的
二、司法政策与政党意志的贯彻
三、司法政策与立法意图的实现
第三节“维护与监督行政”政策的制度设计
一、司法权与行政权的关系
二、有限的司法审查
三、非诉执行：行政审判的主要工作
第四节在尊重中规范行政与保障诉权
一、在尊重中引导行政
二、保障诉权：司法政策的纠偏之举
第四章行政诉讼中的法律与经济
第一节问题的提出：基于典型案例的分析
一、案情介绍
二、案例引起的思考
第二节市场中的政府与法院
一、从自由放任到国家调节：政府职能的转变
二、司法如何干预经济
三、行政诉讼与市场经济
第三节从“公益优先”到“平等保护”的司法政策
一、政府对产权的基本态度：公益优先、公产优位
二、行政诉讼对产权的平等保护
第四节“保驾护航”到“保障经济秩序”的政策转变
一、行政诉讼与“统一”的经济秩序
二、行政诉讼与“公平”的经济秩序
三、行政诉讼与“竞争”的经济秩序
四、行政诉讼与“有序”的经济秩序
第五章行政诉讼中的法律与社会
第一节提出问题：基于个案的考察
一、案情简介
二、一个烫手的山芋：群体性行政纠纷
第二节司法是社会的路标
一、从社会控制到和谐：基于社会分工理论的分析
二、社会转型与司法转型
三、司法引领社会，而非确认社会
第三节从“对峙”走向“合作”
一、行政纠纷的实质性解决
二、参与社会治理：法院角色的扩展
三、关注民生、司法为民
第四节紧急状态与秩序优位的司法政策
结语认真对待司法政策
参考文献
附录：最高人民法院工作报告年度主题
后记

前言司法政策是司法制度适应社会发展、贯彻国家意志、吸纳民意的重要手段。司法政策能够有效地弥补制定法的不足、能够根据时代的发展来不断调整司法审判的发展方向和工作重心。本书从行政诉讼中司法政策与法律规范的关系入手，以现实影响行政诉讼实践的各个因素为背景，以最高人民法院对行政诉讼的基本态度和立场为着眼点，对行政诉讼制度中的司法政策演变进行系统梳理。围绕行政诉讼中司法政策所反映的三个维度即“行政诉讼中的法律与政治”、“行政诉讼中的法律与经济”和“行政诉讼中的法律与社会 ”展开研究。旨在通过分析现行行政诉讼中司法政策的实际运行状况，来探求符合中国特色的司法政策运行规律，揭示司法政策在行政诉讼中的应有地位和作用。第一章：司法政策的基本范畴。论述了司法政策的概念、特征、主体、分类、形式以及所具有的功能，同时论述了司法政策与法律之间的关系表现为三种模式。司法政策是最高司法机关对司法活动以及司法角色所表达的基本观点和态度，是处理司法领域事务的一系列路线、方针、原则和指示等表现方式的总和。其特征本质上表现为政治性和司法性，形式上则表现为平衡性、动态性、统一性、开放性、灵活性。司法政策主体目前具有合法意义上的制定者为最高司法机关，但其影响主体不局限于此，在中国还包括中央以及政法委员会、国务院等国家机关。表现形式包括主管领导对司法工作的讲话、最高人民法院向全国人大所做的工作报告、审判工作会议精神、司法解释、答复意见通知、指导性案例等形式。司法政策具有指引、补充、协调、创制、试验等功能，但也存在一定的局限性。司法政策与法律之间形成了三种模式：司法政策代替法律、司法政策改变法律、司法政策补充法律。第二章：行政诉讼与司法政策之演变。从单行法确立诉权到现在，行政诉讼制度经历了初创、确立、发展创新等阶段。司法政策也经历了从保障稳定到公正、高效，从形式法治到实质法治，维护与监督并举、支持与制约并重，司法消极主义迈向能动主义。行政审判中司法政策的不断调整是最高人民法院在社会不断变动的情况下对自己的职能和在国家权力结构中位置的战略性转移作出的反应和自我调适。第三章：行政诉讼中的法律与政治。司法政策一方面是最高人民法院对国家权威、社会需要进行转化、吸收，把政策语言转化为法律语言，把抽象化为具体、把指引化为操作的一个过程。另一方面也是法院主动适应政治需要而进行的一种自我调适，使之弥补规范与社会之间的落差。在现有体制下，行政诉讼中最主要的司法政策就是维护与监督行政，为纠正政策失衡，要在尊重中规范行政以及加大对诉权的保护。第四章：行政诉讼中的法律与经济。行政诉讼制度的确立和发展经历了我国经济转型的巨大变革，具有浓厚计划经济色彩的行政诉讼法，如何回应市场经济发展的需要成为司法政策要解决的问题。行政诉讼对于产权保护由偏重公共利益、国有资产向平等保护转变，涉及经济利益成分的案件处理上主要是通过探究立法原意来实现。在保障经济秩序上要突破部门保护主义和地方保护主义，维护统一、竞争、公平、有序的经济秩序。第五章：行政诉讼中的法律与社会。社会转型对行政诉讼提出了更高的要求，司法要引领社会发展，积极参与社会治理。司法政策由“对峙”向“协作”进行调整，强调实质性纠纷解决、关注民生,满足社会需求。司法政策在紧急状态下仍然要突出秩序优先、个人权益受到一定限制，其目的在于维护社会稳定。序一关于政策，《牛津法律大辞典》是这样说的：“权力机构在立法或决定一种或他种行动路线时所做的全面考虑。法规政策，法律规则，决策或其他行为等都是政策所予考虑的。许多法规和行政行为都是根据特定社会、政治或经济政策所制定或作出的。”司法政策在我国是一种独特的司法现象。最高人民法院不仅是一个解决纠纷的法院，也是一个政策法院。每年最高人民法院会发布大量的司法政策文件，涉及最高人民法院院长的讲话、最高人民法院的会议纪要、某个业务庭的答复意见等等。尽管从司法判决上看不到这些司法政策文件存在的痕迹，但毫无疑问司法政策在潜移默化地影响着法官，对法官审判案件进行着“头脑风暴”。如宽严相济的刑事司法政策、法律效果与社会效果相统一的司法政策、调判结合、调解优先司法政策都是大家较为熟悉的司法政策，但学界对行政诉讼领域的司法政策专门进行研究的确寥寥无几，就阅读文献范围而言，这本著作是第一本专门研究行政诉讼领域司法政策的著作。行政法的核心是对行政权的规范，而如何保障这种规范的作用和效果是否得以实现，则行政诉讼是主要的途径之一甚至是最重要的途径。人民法院对行政案件的审理，也是依照贯穿着“行政法的核心是对行政权的规范”理念的依法行政原则来进行的，因而也是需要在法律适用和案件处理中充分考虑如何把握和体现依法行政的原则和精神的。可以说，行政诉讼制度能否有效发挥作用，直接影响到依法行政的推动，影响到法治政府的建设。但行政法对行政权的规范不是单极的只追求约束和限制行政权，更不是以约束和限制为目标，是以保护公民、法人权益以及公共利益为基础的。由于行政诉讼涉及行政权、司法权、公民权益三者之间的关系，人民法院在审理行政案件时所需要考虑的因素以及解决的难度远远超过其他诉讼形式。司法政策在此扮演着重要的角色，人民法院审理行政案件的过程实际上就是一个徘徊在法律与司法政策、政府与民众、个人利益与公共利益之间进行利益衡量、价值衡量的过程。这本书以最高人民法院的基本立场为出发点，立意高远。过去最高人民法院虽然作为纠纷解决法院而审理一些行政案件，但更多的是作为一个政策法院制定着许多司法政策。然而，目前随着最高人民法院逐年攀升的案件数量，必然冲击着最高人民法院的政策制定职能。应当说，最高人民法院审理的案件越少，其地位才会越重要。最高人民法院只有按照特定的筛选标准选择具有一定司法价值的案件进行裁判，才能在裁判中制定更多的司法政策，并推动和保障司法政策目的的实现。《行政诉讼司法政策原理论》以“行政诉讼中的法律与政治”、“行政诉讼中的法律与经济”和“行政诉讼中的法律与社会”为研究维度，旨在通过分析现行行政诉讼中司法政策的实际运行状况，来探求符合中国特色的司法政策运行规律。从研究方法上看，把行政诉讼领域中的司法政策置于一个更为广阔的社会背景之中，从不同的视角来审视行政诉讼司法政策与法律之间的关系。既要考察政治经济社会对行政诉讼司法政策所产生的影响，也要考察司法政策对政治经济社会所产生的反作用。司法政策作为国家处理司法问题的一种导向或立场、态度，是司法机关所制定的对司法活动进行指引和规范的规则，体现了司法机关对司法活动以及司法机关的角色所表达的基本观点和态度，内容上体现了不同时期的主流司法观念。司法政策不仅是最高人民法院行使司法管理权的一种方式，而且也是贯彻国家大政方针的重要手段，表现为浓厚的政策实施型司法。司法政策既是制度运行过程中政治与法律相互作用的结果，同时也是一个重新界分现有权力结构、权力关系与格局过程的政策性产物。尽管对司法政策存在诸多质疑，甚至有些学者认为司法政策属于“伪命题”，但不能否认司法政策在诉讼过程中客观存在的事实，当下司法政策获得正当性是立法缺位与司法能动下为实现大局司法的必然结果。当然该著作中也有诸多商榷之处，如在司法政策与司法解释之间的关系上，认为司法政策是司法解释的内容与实质，而司法解释是司法政策的载体和表现形式，从而把司法解释纳入司法政策范畴之中，这与目前学界一般将司法解释与司法政策归属于两种不同的事物的通说认识迥异，此观点尚有进一步论证的必要与空间。另外从研究内容看，涉及司法政策的一些基本问题如司法政策的效力、司法政策的实施效果等问题尚有研究空间；从研究方法上看，对司法政策的比较研究、司法政策的实证研究尚有进一步拓展研究的必要；从著作的结构上看，该书从政治、经济、社会三个角度研究了行政诉讼司法政策，从逻辑结构的完整性来看，从文化角度来研究行政诉讼司法政策也可以作为未来研究的方向。当然，瑕不掩瑜。作为一本由博士论文改写而成的书，特别是涉及对一个崭新的司法现象进行研究，如果苛求过于面面俱到的完整性，则可能会导致蜻蜓点水、浅尝辄止。大勇的博士论文经过五年的修改，就要付梓，这是件值得祝贺的事情。作为他曾经的老师和现在的同事，能够看到其著作出版，并为此写序，与其共学共勉，是件愉快的事情。从大勇本科毕业接着攻读硕士研究生并留校，看着他一路走来，我为他逐渐成长为一名在学界崭露头角的学术新秀而感到欣慰。祝愿他在未来的道路上树立更高的学术目标、多出精品，以回应自己学业道路上的执着追求和辛勤付出。是为序。王周户序二《行政诉讼司法政策原理研究》是李大勇老师在博士论文的基础上修改而成的标志性成果。从定题、提纲、写作、答辩一直到此本专著的修改、出版，我们一直保持联系，相互启迪，互相鼓励，倍感良师益友的知识快乐，故荣幸作序。下面从我的角度总结一下两人交流的要点。首先是研究思路的选择。从博士论文的选题、写作、答辩一直到专著的修改与出版，这个问题一直困扰着师友两人。曾经设想过四种方案：一是从法政策学的角度，以行政诉讼的审判实践为例证，探寻法律与政策之间关系的一般规律，其中尤其是司法政策与执政党的政策、政府的政策之间的互动关系，从而将一般法学原理的研究与部门法的实践规律研究结合起来，既深化法政策学的一般原理研究，又指导行政审判的实践。二是从司法裁量权控制的角度，将司法政策作为与法律授权控制、裁量基准控制、正当程序控制相并列的一类控制方法或者一种控制模式，研究司法政策在司法裁量权控制中的特殊作用，从而建构一个完善的司法裁量权控制规范体系提供理论支撑，为相关司法解释的制定提供理论支持。三是从合法性审查依据的角度，沿着实质法治主义的路径，研究行政审判中司法政策作为裁判依据的正当性标准，如符合客观规律的科学性、符合分权制衡原理的民主性、符合现行法律硬性规定的合律性，从而借此将行政审判中的司法政策行为纳入法治国家的轨道，防止司法政策制定与实施中的专横与恣意，拓展行政裁判的依据范围，完善行政裁判依据的层次结构和类型结构，如法律、政策、基准、规则。四是从公共管理学的角度，将行政审判中的司法政策作为一种公共政策，研究人民法院、人民检察院在公共政策制定与执行中的特殊性，如角色扮演、功能定位、目的指向、程序方式、法律效力等问题，以及如何将公共政策分析的方法引入行政审判过程，使之成为提升行政裁判的实质合法性、促进行政争议实质性解决的一个知识来源和依据来源。以上四个研究视角各有千秋，经反复斟酌，大勇老师决定以“司法政策的正当性证成”为出发点和主线索，将四种思路设计方案的要点内容贯穿起来，尝试建构一个有关行政审判中司法政策的理性主义分析框架，为建立行政审判中司法政策的制定、实施与体系化建构提供坚实的理论支撑。如果说大勇同学在答辩时尚未处理好思路选择问题的话，那么，经过五年的积累，大勇老师已经比较好地处理了这个问题，在思路设计上可谓独具匠心了。其次是研究内容的重点安排。当师生两人选定了题目，朝着初步拟定的研究路径进行瞭望时，看到的是一望无际的广袤之地，上面多有风景却少有道路，底下藏着取之不尽用之不竭的宝藏却几乎无人问津，以至于很长时间茫然不知所措，不知从何处着手。例如，在研究路径的设计上，是着重从行政审判实践的角度进行相关解释、文件、案例的梳理，以便发现实践的问题、解决实践的问题，从而使理论紧密结合实践，以收现学现用、立竿见影之速效，还是着重从法学理论体系架构的层面集中精力研究作为主要支撑点的几个基本原理，以便确立一个基本的理论分析框架，为未来后续的实践问题研究奠定一套厚实的理论基础，以收检验学术眼光和毅力的长效？又如研究框架结构的设计上，是抓住几个重要问题，集中笔墨搞专题研究，还是按照常规的逻辑，着力建构一个看起来比较完善的理论体系？再如，在研究内容的选点上，是否需要单独设立篇章进行“个案诊断”，以便加强所谓的现实针对性？是否要专门设立篇章“周游列国”，进行一番横向扩大视野的比较研究？是否需要单独设立篇章“贯通古今”，进行一番纵向脉络梳理的历史研究？……这一系列的问题讨论下来，两人都不时陷入茫然，不时失去自信，唯恐贻笑于身后、见笑于同仁。开创者的茫然与奠基者的难处由此可见一番，想必很多学界同人有相同的经历。从立足于长久治学的考虑出发，我一再鼓励大勇同学下定决心，集中精力进行开创性的基础原理研究，至于历史研究、比较研究、个案诊断研究的内容，可以放在毕业以后，结合课题进行分步研究。五年来的事实初步证明，只要目标明确，计划周到，持之以恒，日积月累，循序渐进，一个自圆其说的司法政策理论体系就会自然浮出水面，成为标志性的学术成果，近可安身，远可立命。我确信本书就是大勇老师朝着这个方向努力的成果之一。最后是博士论文与随后出版的专著之间到底有什么区别？换言之，是否可以将答辩后的博士论文稿不加修改而直接交付出版呢？我对此持坚决的反对态度，认为用于答辩的博士论文本质上是基于法定教育目标而为国家培养高级研究型人才的教学行为，用于公开出版的博士论文本质上则属于个人基于学术自由而进行的科学研究行为。两者都具有相同的科学研究过程、内容和方法，但在研究主体的角色安排、研究目的的根本指向等方面根本区别。作为教学行为，博士论文的写作与答辩重在学生人格的塑造、观念的培养、技能的训练和知识的积累等人才培养内容；而作为个人的科学研究行为，后者重在学者个人的学术兴趣激发、学术才智发挥和学术自由的切实有效保障。因此在个体性与公共性的主从关系上，博士论文的写作与答辩应当以教育的公共性为主导，师生的个体性发挥应当服务于教育公共性目标的实现；博士论文专著的出版则刚好相反，学术的公共性制度平台应当服务于学者个体性的照顾，通过保障学者自由地发挥其个体性的才智而自然而然地展现学术的公共性价值。按照这种主张，我鼓励大勇老师百尺竿头更进一步，在改稿的过程中要尝试将自己的角色从学生转变为学者，调整研究的思路，补充近年来的新资料，修改充实论证的内容。让我感到欣慰的是，大勇老师为此尽了很大的努力。看着大勇老师成长为一位学术新秀，导师心中自然振奋不已。祝愿他再接再厉、坚持不懈，成长为中国公法学界的一位杰出人才。推己及人，我知道，学界的很多同人也有同样的期待。2017年7月7日敬笔于三亚湾海心阁总序：真研究实在的问题   《西北政法大学学术文库》是西北政法大学在本校教师的研究成果中遴选出版的一套学术丛书，希望它能代表西北政法大学的学术导向、学术风格和学术水平。    西北政法大学来源于中央1937年在延安创办的第一所干部学校——陕北公学。陕北公学生于战火，旨在救亡。就在亲自讲学时鼓励学生：因为有陕公，中国不会亡。1949年，由陕北公学等学校合并而成的延安大学奉命南迁西安，成立西北人民革命大学，是为了给西北地区新成立的各级人民政权培养干部，它的办学风格自然与本来意义上的大学大异其趣。再后来院校合并，西北大学法律系并入，形成法学教育的“四院四系”或“五院四系”，“”中停办。“”后恢复，主管由最高人民法院而变为司法部，后变为陕西省；校名由西安政法干校、中央政法干校西北分校、西安政法学院、西北政法学院，最后更名为西北政法大学。学校坎坷磨难，师生筚路蓝缕，总算成就了一个全国法学人才重要培养基地和法学重镇的地位，同时形成了法学特色鲜明，哲学、经济学、管理、新闻、公安、外语等多学科协调发展的格局。    大学的根本宗旨是培养高水平人才；围绕这一根本宗旨，教学和科研是学校的两项中心任务。由于十万名校友在全国各行各业，特别是法律行业的杰出表现，西北政法大学对自己的教学水平从来都相当自信。近年来，学校更是旗帜鲜明地反对教育行政化，提倡回归大学本位，坚持加强实践教学、服务社会、开放办学的方针，教育教学质量得到了进一步提高。全国各大学法学院都有个别教师挂职司法部门实践的经验，但我们已将法科教授的挂职作了分批次、普遍化的安排；我们在全国首创了所有法科青年教师担任法官助理一年、法科研究生担任见习法官、检察官助理半年的实践教学模式；多年来，我们都把法庭辩论、模拟法庭教学正式纳入课程体系，等等。一系列的教学改革，使教师的教学能力、学生的实践能力都得到了明显提升。   科学研究也是大学的重要职责之一。经过几代西北政法大学学人的努力，现已形成了在价值哲学、陕甘宁边区法制史、死刑问题、法学教育研究等领域的一批特色研究成果。但毋庸讳言，在科研方面，由于历史的原因，人文类学科比之理工类学科，单科性大学比之综合性大学，还是有一定距离的。近年来，西北政法大学采取一系列改革措施，大力引进高水平人才，激励教师申报承担各级研究课题，取得了阶段性的成果。全校已经获得博士学位和正在攻读博士学位的教师已达到170多人，而且分别来自英、法、德、美、日、韩等国外著名大学和国内名校，学渊结构显著改善。近五年承担国家社科基金项目42项，名列陕西高校前茅。为了使教师已取得的高水平研究成果更好地服务社会并鼓励教师取得更多、更好的研究成果，西北政法大学决定出版这套学术丛书。   最近有外国学者发表言论，说中国的学者出书是最大规模的废纸制造业。言者无罪，闻者足戒，我们应当提高警惕。出书者成为废纸制造者，不外乎两个原因：一是研究了伪问题，而不是实在的问题。娱乐记者可以连篇累牍地讨论名角情变、名媛怀孕，但自称并被称为“学者”的人不能研究这样的伪问题。二是写了实在的问题，但没有真研究。真正的研究要大量收集资料、广泛调查事实、深入思考道理，而不能东拼西凑、东拉西扯，让读者不知所云。如前所述，西北政法大学的师生一直很实在，出书不太多，其中制造废纸的数量可能也有限。但现在看来，能写书的学者多了，学校又狠抓科研工作，质量问题自然要引起关注。   所以，本丛书的编辑者希望也会督促丛书的作者们：真研究实在的问题。贾宇于古都长安二○○九年二月八日