权力的边界

李炜光教授是我国著名的财政学者，多年来致力于思考和推动中国财政改革。《权力的边界(税革命与改革)》汇集了他自2008年以来关于此问题的相关文章、访谈和演讲，主题涵盖税收的本质、古今税收与法治、税收的道德品质、保障纳税人权利、公共财政与阳光预算，等等。阅读本书，看李炜光如何以公共财政理论的视角，评析现代中国财税制度之短长，明晰税收与权力的边界，解读税收·改革·革命的关系。

李炜光，1954年出生，当代中国最具思想力的财政学者之一。天津财经大学教授，现居天津。

序李步云
自序以《大宪章》为理念之基石
第一篇 从效率走向公正：大转型中的税制改革
从效率走向公正——20年中国税制演化
税收公正的四个原则
1994年税制改革得失
公正应为税制改革的未来取向
长达150年的缓慢转身——读韦森新著《大转型》
仍在路上的大转型
从税收和预算限制政府权力叭
社会能做的，政府就不要做
百年转型，任重道远
中国的财政改革何时上路——与记者马国川谈中国财税
“邓小平之问”
旧时代的赋税法理观念仍然存在
财政资源的所有权问题
做合格的国库守护者
英美用预算把统治者关在笼子里
预算不是单纯的经济问题
预算法修改中的“经理”、“代理”之争
中国税制改革的道德图景
税收的本质体现国家的品质
税收的正义与道德密不可分
税收公平是税改的道德目标
法定程序将增加税收的正义性
减少征收成本以促税收之善
税收与道德的脉动
道德是一个社会生存的底线
税收的道德品质
税之责任
税之公平
第二篇 政府花钱的秘密：税收与公共财政
财政何以为国家治理的基础和支柱
有什么样的财税就有什么样的国家
税收和预算的法律约束问题
央地支出责任的确认和财政问责制
税收与财政支出的公平正义
权力的边界：税、革命与改革
税的由来是什么
现代税收原则
轻税：历史上三次盛世
清末：革命和预算赛跑，革命赢了
20年来的税收
征税与纳税：权力边界
税收的法定原则
历史顽疾：分税制不到位
税收与法治
未来改革的趋势
公共财政改革是突破口
中国的税负情况
财税是深化改革的突破口
改革推动力或许来自基层
政府花钱的秘密
说不清的“秘密财政”
被忽略的纳税人权利
影响公共服务水平的四个因素
让预算透明化
公共支出的归宿在哪里
第三篇 轻税育民：税与纳税人
公民更应当关注税收干什么用了
经济因素影响中国家庭的现代化转型
个体家庭的因素应纳入税制改革考量
税收改革或转型应“诏令有信”
每个公民都该过问关乎生活的税收
走向“总量减税”
告别“重税主义”
建设“轻税国家”
对政府和人民关系的考验
看好人民的钱袋子
香港特首难加税
税收的本质是博弈
“一”和“多”的文化
财税改革须以保障纳税人权利为先
财政是连接社会三大子系统的媒介
中国财税的几个现象
中国个税改革的是与非
值得纪念的一天
我国个税制度的缺陷
个税改革的建议
当前经济动向与结构l生减税
凯恩斯主义不再是救市良方
结构性减税应加快步伐
企业家的创新才是经济繁荣的根本动力
市场舒缓时勿忘推进房产税收领域的法治化进程
强制拆迁与财政体制的勾连关系
房产税的立税依据
房产税的方案如何设计
人大应收回税收立法权
人大的税收立法权授权存在问题
我国税收机制偏离国际通行原则
税制改革要对减税有清晰的交代
纳税人的权利与责任
第四篇 以史为鉴：古今税收与法治
法国大革命：惊心动魄的财政史
从财政改革到革命
财税是什么
对法国财政与社会的深层剖析
新制度诞生的前奏
警惕重压下纳税人的反弹
“商人总理”管仲的人本经济学
管鲍分金的由来
以人为本，令顺民心
藏富于民，知予为取
取民有度，用之有止
予之为取，天下同利
善治鼻祖，启智千秋
初税亩运动中“国人”的全面退却——财税改革视角下的先秦民主政治衰落过程
中国古代的民本税赋思想
初税亩改革后国人的消失
总结：一条清晰的制度变迁轨迹
魏晋名儒傅玄的治税三原则
最后的理财家：“丹翁”阎敬铭
梁启超：中国公共财政的启蒙师与先行者
宪法、议会和财政
艰难曲折的理财实践活动
附录写在财税的边缘处

序 李步云 在我的印象中，李炜光教授一直从事财政学基础理论和财政历史的教学和研究，其学术倾向大体是财政社会学式的，比较重视财政立宪问题和以综合概括性较强的视角观察分析财政问题。前几年他出版过的《李炜光说财税》和《税收的逻辑》等著作，由于把学术性和可读性结合得比较好而受到学界和社会的广泛欢迎，现在他的新书又出版了，仍然值得关注。 李炜光近来比较重视十八届三中全会以来“财政是国家治理的基础和重要支柱”的研究，但他有自己的见解。他否认财政的“基础”和“支柱”作用仅限于为政府运作提供财力资源的看法，受布坎南的立宪经济学影响较深，认同财政是“广义政治宪章的一部分”，认为财政首先是政治问题，必须在这个层面上为自己的理论和制度奠基，并在此前提下开展财政政策的工具性和技术性方面的研究。他引入美国政治学者福山的现代政治三要素理论，即强大的政府、法治和负责制，认为后两个要素是用来制约第一个要素的。据此他提出的一个重要观点是，中国将在今后一个较长的阶段内，着力从财政领域出发，补课福山所说的现代国家建构的后两个要素，这就把国家治理与财政体制的改革联系起来了。 在这部著作中，李炜光认为，公共财政既内在于国家治理（治理的每一个要素都与其有关），又外在于国家治理（连接政治、经济与社会三大子系统的媒介），所以是个非常复杂的问题，而以往的以“国家分配论”为根基的财政学体系无法准确诠释财政与国家治理这种内涵。所以他积极倡导税收、预算和财政体制的法治化，以及建构各级政府履行公共服务职能的完整而严格的问责制，认为这两个环节可以把现代国家治理的基本要素涵盖进去，而缺失了这两个至关重要的环节，中国的转型就不能说是成功的，中国的现代财政制度就不能作为国家治理的基础而存在，而现有的财政学理论也就难以促进现实财政问题（如土地财政、央地财政关系、财产税改革等）的解决。 李炜光的担忧是有道理的。在国家所有权力当中，支配财政资源的权力是核心的和实质的权力，所以只有法律和基本制度规则才有可能对国家行为构成硬性约束，约束了这部分权力也就约束住了包括国家职权和行动范围的所有的权力。也正是因为财政达到了立宪的层次，这种法律约束才有可能成为一国政治结构中固定不变和永久性的一部分，国家才有可能向一个真正的现代政治结构转型。 在经历了三十多年的改革开放之后，我国至今仍然没有在税收、预算和央地财政关系三个方面建立起严格而慎密的法律约束机制，相关制度的公平与效率问题也远没有解决，这已经成为我国社会转型的主要制约因素之一。正是因为这个原因，我国在2016至2020年的这一轮财政改革中，将这三个方面的立制、立法和修法作为主要内容来进行。按照预先设定的目标，到2020年前后，我国现代财政制度将基本建构完成，在此基础上促进我国国家治理模式的建立。 建构现代财政制度，依照我国政府的部署，在预算方面，是要建立公开透明的制度，政府的全部收支都纳入预算，建立跨年度预算平衡机制，实行国库单一账户，建立地方政府举债融资机制和权责发生制的政府财务报告，完善问责和纠错机制；在税收方面，就是要完成消费型增值税改革并完成立法，改革和完善消费税、资源税、环境保护税制度，推进房地产税立法以及个人所得税制进一步向综合税制过渡；在政府间财政关系方面，就是要合理划分政府间的公共责任并使其与各级政府支配资源的权力相适应，进一步规范和完善分税制，从整体上提高政府的公共服务水平和效率。 布坎南在《征税权》中指出：“结果的改变要通过规则的改变来实现，而不能通过对结果的直接操作来实现。”我们的问题是，在立规建制的过程中尚未接受“税收法定主义”原则，尚未接受“外部政治控制”原则，人大作为“最高国家权力机构”于税收和预算的监督和控制权力仍然是虚置的，难以承担未来数年内财税立法和改革的重任。在无实际的制度约束的情况下，讨论开证新税问题本不适宜，但大规模的税制和财政体制改革就已经开始了。 例如，我国人大对预算的审议和批准是“一揽子”式的，并未进行分项目审议，因而是粗疏的、不负责任的，经人大会审批的预算不可执行，行政职能部门不得不反过来与财政部门协商预算安排，导致资源配置权移于财政部门，使其自由裁量权过当过大，并因下达预算拖曳而导致突击花钱问题。再如，公款进入国库，须保证其不被滥用，不被错配，不被浪费，不被盗窃，但这四种情形目前都严重存在，并未因强力反腐而得到根本解决。此外，财政信息和预算仍不够透明，存在着比较严重的专权现象。