政府工具

《政府工具：新治理指南》是涉及公共管理原则与实践的专业指导图书，尤其适用于不由政府直接提供服务，而是安排第三方提供公共服务的年代。政府与私人部门的进一步合作，是解决公共问题的新路径，但也存在许多重要问题。《政府工具：新治理指南》以综合的角度，讨论了当前使用的主要政府工具，并总结了它们的基本特征、应用模式、主要目标、政治合理性以及主要的管理挑战。本书对于中国的公共管理具有一定理论和实践上的借鉴意义。

莱斯特·M．萨拉蒙（Lester M．Salamon），美国约翰·霍普金斯大学政策研究院教授，公民社会研究中心主任，政府行为和非营利部门研究的国际专家和代表性人物。主要著作有《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》《全球公民社会：非营利部门视界》《超越私有化：政府行动的工具》《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》等。

第一章导论： 新治理与公共行动工具（1）
第二章直接政府（41）
第三章政府企业和政府支持企业（71）
第四章经济规制（102）
第五章社会规制（135）
第六章政府保险（161）
第七章公共信息（187）
第八章矫正税、收费以及可交易许可证（219）
第九章合同承包（242）
第十章购买服务合同（272）
第十一章拨款（290）
第十二章贷款与贷款担保（326）
第十三章税收支出（351）
第十四章福利券（383）
第十五章侵权责任（402）
第十六章管理间接政府（422）
第十七章间接政府的财务问责（440）
第十八章第三方政府的问责挑战（449）
第十九章政策工具选择中的政治（477）
第二十章政策工具与民主（488）
第二十一章政府工具的欧洲经验（504）
第二十二章政策工具视角与新治理： 结论与启示（518）
参考文献（529）
翻译分工说明（567）

序言 在过去至少二十年间，一个关于政府行动、私人行动以及不同层次的政府在解决公共需求的相对有效性的政治争议已经席卷世界各地。 然而，这一争议在很大程度上忽略了一个问题，即在多大程度上，实际公共问题的解决已经包含多个级别政府的合作以及政府与私人机构的合作。大量公共行动的替代手段的发展和广泛应用是实现这些合作的媒介工具，包括拨款、合同承包、保险、规制、贷款担保、福利券、矫正税费和税收支出。通过这些工具，各级政府和私人组织包括营利性和非营利性组织联手合作，以满足人类的需求。综合来讲，这些工具都从根本上改变了公共管理的面貌，将政府的资助行动与公共服务的提供切分开来，创建了复杂的网络，以越来越具有创造性的方式融合国家和地方政府以及公共和私人机构的活动。但不幸的是，无论是在公共管理者的培训中还是在公众的话语中都未能充分反映这一业已发生的变革。 二十年前，正是这种认识促使我连同其他几个分析家，呼吁研发一套更加系统的关于公共行动广泛使用的各种“工具”的知识,以及研究有关初露头角的“第三方政府”制度。此后，在研发这样一套工具方法及使其生效所需的基础知识方面，我们取得了相当大的进展。与此同时，工具的扩散和利用速度已经明显地超越了相关知识的形成和传播速度。更有甚者，国家行动的支持者和反对者之间的深刻的思想鸿沟不断发展出一种说辞，这种说辞模糊了公共和私人行动已经融合的程度。因此，实践者、决策者以及大众都发现自己仍然不具备解决公共问题需要的知识。 这本书就是为了填补这一空白而迈出的一大步。它代表了当前最全面的努力，试图将现在被用来解决美国以及世界各地的公共问题的主要工具归纳出来，进行一个系统的描述；识别这些工具所产生的主要任务，在哪些情况下最适用，会遇到哪些挑战；并研究这些工具带来的最重要的跨领域议题。更重要的是，这本书形成了一个“新治理”框架，即不同的公共问题可以运用不同的工具来解决。这一框架强调了满足人类需求的现代方式的合作性质，公共与私人部门的行动者组成的复杂网络广泛使用的行动工具，不同风格的公共管理者和不同类型公共部门的相应需求，强调合作与赋能而非等级和控制。 许多个人和组织对本书做出了贡献，但本人对本书可能的缺点负责任。首先是美国审计总署的保罗·波斯纳博士（Dr.Paul Posner），他第一个鼓励我从这个主题出发来更新和扩展我的前作《超越私有化：政府行动的工具》，该书于1989年由城市学院出版社出版。罗伯特·龙博士（Dr.Robert Long）和他所在的凯洛格基金会（W.K.Kellogg Foundation）发现了这项工作与该基金会在非营利管理领域的广泛议题的契合点，并为本书提供了慷慨的资金支持使得这一项目能够持续推进。另外，就任于国家公共管理科学院的斯科特·福斯勒（Scott Fosler）、纽约州立大学奥尔巴尼分校的理查德·内森博士（Dr.Richard Nathan）、美国管理与预算办公室的乔纳森·布罗伊尔（Jonathan Breul）、明尼苏达大学的梅丽莎·米德尔顿（Melissa Middleton）、马萨诸塞州前州长迈克尔·杜卡基斯（Michael Dukakis）都同意出任咨询委员会委员，以监督这一项目并协助我找到合作作者。一个优秀的分析师团队组建起来了，他们都熟悉公共行动的各种“工具”，虽然并不都熟悉“工具的概念”，但均同意编写本书关于不同工具或许多较新出现的已构成交叉主题的工具的不同章节，并在两年多的时间里，通过电子邮件、备忘录、亲自参加会议等方式参与一个关于不同工具的性质、特点以及深刻含义的扩展的“研讨会”，在此期间草拟了草稿并进行了审查和修订。牛津大学出版社的克里斯托弗·柯林斯（Christopher Collins）和他的同事颇有远见，当这个项目在其发起者眼中还只是星星之火时，理解到本项目将得到的成果的前景，在项目的孕育期和发展期就给予了大力的支持。最后，协助我跟踪本项目进展并保证所有努力一直推进的是奥都斯·V.埃利奥特博士（Dr.Odus V.Elliott)，时任约翰·霍普金斯大学政策研究院的助理研究员。我对以上所有参与人员表示深深的感谢。 公共部门并不被公认为是社会创新的根源。然而，在过去四五十年中出现的将不同层级政府以及公共和私营部门连接起来的行动形式的扩散，确实应该列为有史以来最重要的社会创新之一。它吸纳私人部门的能量和能力，使得社会形成合力来满足广泛的人类需求。当然，这种创新以及它所引起的各种挑战值得从业者、学者和广大公众比过去更加关注。最后，新千年的到来是一个合适的时间与这个“新治理”达成一致，我希望这本书能提供一些方法以确保它的实现。 莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M.Salamon) 美国马里兰州，安纳波利斯 2001年3月