土地整理过程中农民财产权保护法律问题研究

《土地整理过程中农民财产权保护法律问题研究》为国家社科基金项目“农村发展与农民财产权保护法律问题研究”的后续成果，即以土地整理为对象的专门性问题的研究。本书分为五个部分：农地整理权属调整法律问题研究；宅基地置换中农民财产权益保护法律制度研究；填涂造地过程中农民财产权益保护制度研究；农地整理背景下农村公共设施管护模式的立法创新；城中村改造中农民集体财产权救济主体制度的完善。其中土地整理的权属调整、填涂造地过程中的征收补偿、公共设置管护的地役权构造均为既有研究，没有涉猎具有创新性的研究主题。本书的研究结论对于新型城镇化和农地规模经营目标下的土地制度需求具有重要的理论和实践意义。

郭洁，辽宁台安人，辽宁大学本科毕业，于中国政法大学获得民商法专业硕士学位，于辽宁大学获得管理学博士学位。现任辽宁大学经济法、民商法专业博士生导师，辽宁省特聘教授。长期致力于土地法治的研究，主持国家社科基金两项。于《法学研究》发表论文两篇，《新华文摘》全文转载一篇。曾获第二届中国法学很好成果奖，辽宁省政府奖一等奖、二等奖。研究报告曾获辽宁省原省长、副省长张成寅、政法委书记李文章同志的批示，司法建议《民刑交叉案件审理疑难问题处理》获辽宁省不错人民法院采纳。任中国靠前经济贸易仲裁委员会仲裁员。2004年至2013年任辽宁大学法学院副院长。

目录内容摘要引言一、农村土地整理的范围：农地整理和建设用地整理二、公权力干预私权利：农村土地整理行为的法律特征三、法制不彰：我国农村土地整理过程中农民财产权保护的必要性部分农地整理权属调整法律问题研究章农地整理过程中调整土地权属的意义一、农地整理与土地权属调整的基本含义二、农地整理过程中权属调整的意义第二章我国农地整理权属调整的基本类型和制度样本一、农地权属调整的基本类型二、农地权属调整的地方样本第三章我国现行农地整理权属调整的制度评价一、现行立法框架的一般描述二、现行农地整理权属调整立法的特点三、现行立法与农地整理的规则之间制度冲突分析第四章农地整理过程中权属调整规则的立法构建一、按照《立法法》合理分配农地权属调整规则的立法权二、确立不同土地所有权可流转的规则三、增加农地整理作为承包经营权调整的法定事由四、明确新增耕地利益的分配规则五、以准征收规则平衡少数权利人的正当权益六、建立农地权属争议的民事程序第二部分宅基地置换中农民财产权益保护制度研究章宅基地置换的制度解析一、相关概念的界定二、宅基地置换行为的法律属性三、宅基地置换的基本流程第二章宅基地置换对农民财产权益的影响一、宅基地上承载的农民权益类型二、宅基地置换对农民权益影响分析第三章宅基地置换中农民房地产权利保护制度研究一、宅基地置换后土地所有权归属二、宅基地置换后农民房屋产权的归属第四章宅基地置换中农民补偿权益制度研究一、代表性地区农民补偿权益规则的不同模式及评价二、不同模式下农民财产权补偿制度存在的问题三、确定宅基地置换中农民财产权益补偿规则第五章宅基地置换中农民土地增值分配权益制度研究一、代表性地区农民土地增值分配权益规则的不同模式及评价二、不同模式下农民宅基地置换中土地增值分配制度存在的问题三、合理确定农民土地增值利益分配权第三部分填涂造地过程中农民财产权益保护制度研究章填涂造地行为的规范解析一、滩涂的含义二、滩涂与海域的区别三、填涂造地的含义四、填涂造地的一般程序五、填涂造地行为的法律特征六、填涂造地行为的权利基础七、填涂造地行为的民事属性第二章填涂造地对农民集体及农民财产权益的消极影响一、农民集体丧失滩涂所有权二、农民失去滩涂养殖的生存权益三、农民集体滩涂用途变更后收益权受损第三章填涂造地过程中农民财产权益保护制度存在的问题一、国家与农民集体对新增土地收益权配置的失衡二、滩涂征收补偿制度的不足三、现行法律责任制度难以有效预防违法行为和填补权利损害第四章填涂造地过程中农民财产权益保护的立法完善一、确立滩涂资源独立的民事客体地位二、建立合理的滩涂专门性补偿制度三、确立农民集体滩涂用途变更的收益权四、完善违法填涂造地行为的责任机制第五章填涂造地过程中农民环境权保护制度研究一、填涂造地行为减损农民生态环境权益的二元性表现二、现行农民生态权益保护制度存在的问题三、完善农民生态环境权益矫正机制的制度路径第四部分公共设施管护模式的立法创新章农村公共设施管护行为的法律问题分析一、农村公共设施及其管护行为的一般描述二、现行农村公共设施管护法律制度评析三、农村公共设施管护困境的理论分析第二章农村公共设施管护的基本制度需求一、厘定产权关系，明晰管护主体二、引入市场机制，强化行为激励三、构建协商机制，搭建利益协调平台四、稳定管护关系，建立长期化管护制度第三章农村公共设施管护的替代模式——公共地役权制度一、公共地役权的法律特征二、代表性国家公共地役权制度的经验与启示第四章基于地方经验的公共地役权制度改革一、农村公共设施管护地方改革的制度模式二、公共地役权制度与公共设施管护改革的制度适应性分析第五章农村公共设施管护中的公共地役权制度构建一、公共地役权模式的总体立法框架二、土地整理背景下公共地役权的适用范围三、公共地役权关系的参与主体四、公共地役权的设立方式五、管护义务内容六、公共地役权的物权变动模式七、公共地役权设立后的补偿规则第五部分城中村改造中农民集体财产权救济主体制度的完善章城中村改造过程中农民集体财产权救济的必要性一、城中村改造对农民集体财产关系的影响二、农民集体财产权在城中村改造过程中面临的侵权风险第二章现行农民集体财产权救济主体制度的非适应性一、现行农民集体财产权救济主体制度的内容二、现行农民集体财产权救济规则存在的障碍第三章现行农民集体财产权救济主体制度非适应性的成因一、传统农民集体财产权救济主体理论的羁绊二、特殊的社会政策引致的救济行为非法制化第四章城中村改造过程中农民集体财产权救济主体问题的解决一、救济主体理论的创新二、救济主体规则的再造附录参考文献

内容摘要【研究的背景与研究对象】中华人民共和国成立以来，农村土地整理经过了三个历史阶段：阶段，自1986年《土地管理法》实施以来，以提高农地利用效率为目标的农地整理阶段；第二阶段，自1998年《土地管理法》确立土地综合整治制度之后，新农村建设目标下的农地整理与建设用地整理并存阶段；第三阶段，自2006年国务院增减挂钩试点工作开展至今，以建设用地置换、周转和土地整理折抵等农村宅基地置换为特征的建设用地整理阶段。现今，农村土地整理在三个历史阶段的任务上仍有所延续，但重点鲜明。在新型城镇化扩展建设用地空间的背景下，农村土地整理出现农地与建设用地整理并存，建设用地整理为主，整理范围从陆地拓展至沿海滩涂区域的趋势。由于我国历次农村土地整理均是在政策推动下完成的，行政权力高位运行和公权力对私权利挤压，使农民财产权益的保障面临着非法制化的风险。正如2010年国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）所言：“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟须规范的问题，侵害了农民权益。”本书以农民财产权益保障的制度问题和制度构建为研究对象，选取现行农村土地整理的关键性法律问题展开研究思路。研究主旨是：农村土地整理具有社会公共利益的属性，依法公平地保护土地私权才能实现农村土地整理的社会目标。按照“同地同权”的平等保护原则，应保障土地整理过程中的农民财产权、受益权、补偿权、救济权等民事权益，实现农村土地的财产、资源、生存保障功能，使农村土地整理公共政策可持续。【研究的基本内容和主要观点】部分：农地整理权属调整法律问题研究农地整理权属调整是指农地整理过程中由于土地归并和重新分配而产生的权属交换和变更的行为，具体指因农地整理发生的土地所有权、土地使用权（承包经营权）和他项权利调整、确认以及变更登记的行为，以及相关的权益补偿与新增利益分配行为。农地整理权属调整的实质是权利的交换和农民集体与农民个体财产利益的重新配置。现行的权属调整规则体现在自然资源管理部门的行政规章和部分地区的地方法规、规章之中，总体上，现行调整农地整理权属关系的立法特点是：以部委规章和地方法规、规章的行政性调整方式为主，规则的完备程度尚处于制度探索的创新阶段。本部分研究的主要内容包括：，农地整理权属调整基本含义；第二，农地权属调整的地方样本；第三，我国现行农地整理权属调整的制度评价；第四，现行农地整理权属调整立法的特点及其与现行法律规则之间的冲突；第五，农地整理过程中权属调整规则的立法构建。本部分研究的基本结论是：，对比国际立法经验，首先，我国现行农地整理权属调整制度农地权属规则采用分散式立法模式，欠缺基本法层次上的制度安排；其次，规范框架在整体上呈现以公法为主、私法为辅的规范配置结构；再次，权属调整的制度目标旨在解决土地细碎化问题；最后，法律调整方式具有鲜明的政策与地方性取向。上述立法特征使农民土地权益的保护面临着较大的制度侵权风险。第二，农地整理权属调整规章立法存在立法权源的正当性问题，部门规章设置农地权属调整规则不符合《立法法》基本民事制度立法保留的原则。建议将共同性规范留予基本法规定，基于农地整理的自然属性和地方性特点，将程序问题和地方性特殊问题留予地方法规调整，或者由地方性法规授权地方规章做出规定。第三，农地整理权属调整中不同公有制主体之间的所有权调整规则与宪法原则之间存在制度冲突。现行《土地管理法》禁止土地所有权的处分行为，除国家行政征收方式之外，禁止集体土地所有权之间、集体与国家土地所有权之间的土地所有权交易和权利变更行为。研究认为，产生现行农村集体土地所有权制度安排的根本原因是在立法和理论上没有突破计划经济下国家所有权理论派生的国家优先的观念。在制度上，一方面，使国家所有权不合理地掌握和控制了农村集体土地的最终处分权，导致两种土地所有权不平等；另一方面，使农民集体土地所有人“农民集体”只能是法律象征意义的虚化所有者，所有权权能虚置。显化农民集体的财产权要求实质化农民集体的土地所有权处分权能。在制度变革的趋势上，土地征收价格谈判及学界广泛主张的市场化征收，都是国家与农民集体土地所有权交易的探索形式。立法应建立土地所有权转移制度，类型包括：农民集体之间所有权转移、国家与农民集体之间的土地所有权转移。第四，农地权属调整发生的农地承包经营权调整与并不符合法定收回承包权的情形。根据承包合同的债权属性和土地整理规划对物权法定期限的影响，为保护农地整理后的农民承包权，建议《农村土地承包法》将土地整理规划情形下的承包权调整作为调整承包方案的其他法定事由。第五，新增耕地利益分配问题。首先，现行制度对新增耕地采用“谁投资，谁收益”的分配原则，未开发的农民集体土地由社会投资者使用，但是，如果投资主体不具备农业生产经营资格，上述规定与《农村土地承包法》规定的农业经营主体制度相冲突。同时，现行法律规定，农民集体有义务对于新增耕地用于承包权调整，将新增耕地发包给新增人口，而无权径行向外部投资主体发包。研究认为，社会投资者享有新增耕地的承包权应当符合农业生产者的法定条件和程序要求，对于未享有新增耕地使用权的社会投资者应实行国家对投资者整理的新增耕地收购制度，补偿土地整理的投资利益。其次，农民集体对新增建设用地指标利益应享有合理的转让收益分配请求权。第六，农地整理方案形成过程中由于多数决方式导致少数土地权利人的意见受到忽视。研究认为，立法应明确农地整理行为准征收的法律效果，对受准征收影响的少数权利人予以公平补偿；在程序权利上，改变异议权启动于整理项目实施阶段的滞后状态，在整理项目规划阶段吸收土地权利人的利益诉求，通过调整协商主体的范围，尽早消除异议，保障农地整理的效率。第七，关于农地权属争议的程序选择。现行《行政诉讼法》对土地权属争议采用行政程序及行政诉讼方式。研究认为，行政程序解决土地权属确认争议存在程序低效率，权利救济的有效性障碍，法院对不当行政确权的纠正能力有限等制度成本。基于确认土地所有权权属的民事行为属性和权属争议的民事争议的程序内在理性和有效救济民事权利救济需求，建议立法对农地整理权属争议适用的民事救济程序，许可相关争议引入民事诉讼。第二部分：宅基地置换中农民财产权益保护制度研究宅基地置换是指在符合土地利用总体规划前提下，遵循建设用地总量不增加、耕地总量不减少，通过新建多层或规划合理的住宅小区的方式，实现农民集中居住，再将腾出的农村宅基地复耕、直接或以建设用地指标流转的方式用于城镇建设用地的建设用地整理形式。宅基地置换的制度目标是，通过引导分散的农户集中居住的方式，以宅基地使用权和地上生活建筑换房、换钱、换股权经营等多种置换模式，实现农村集体建设用地的集约利用。现行宅基地置换中农民财产权益保护规则体现在自然资源管理部门的行政规章和部分地区的地方法规、规章之中，在形式上以宅基地置换的行政管理程序为主，规则内容多为原则性规定，多见政策性的灵活调整。各地代表性模式的实证研究发现，不同置换模式下的农民权益保障机制存在较大的差异，在整体上呈现以公权力为主导推动力，农民财产权益保障严重失衡，私权保护制度供给不足的特点。本部分的主要内容包括：，宅基地置换及相关概念的基本含义、基本流程；第二，宅基地置换对农民财产权益的影响；第三，宅基地置换中农民房地产权利保障；第四，宅基地置换中农民补偿权益；第五，宅基地置换中农民土地增值分配权益。本部分研究的基本结论是：，宅基地置换对农民财产权益的直接与间接损失。宅基地及其地上建筑物承载了农民更加多元的权利，宅基地置换既直接影响农民的财产权益，也会因影响农民精神权益从而间接对农民财产权益造成消极损害。首先，宅基地置换对农民财产权益的直接影响是，改变了宅基地产权关系的主体和客体，进而使宅基地产权的内容和实现方式发生改变；其次，宅基地置换对农民财产权益的间接影响是，增加了置换地农民包括住宅、生产、生活在内的各项成本；最后，宅基地还对农民的情感、期待利益等精神权益造成消极影响。第二，宅基地置换出的集体土地应保持集体土地所有权属性。对代表性地区宅基地置换后农民土地产权归属制度的实证考察发现，各地方宅基地置换后土地产权归属包括国家获得土地所有权的征收模式；保留集体土地所有权的模式；优先满足农民土地所有权，多余土地国家获得建设用地所有权的混合模式。研究认为：首先，一般宅基地置换下的土地所有权归属，以充分保护农民财产权益为原则，应当按照党中央政策将置换后的农民集体土地保留其原有的农民集体归属。因为，其一，保持集体土地所有权与我国土地的法定权属相一致；其二，保持集体土地所有权符合宅基地置换的法定目的。其次，对于城中村宅基地置换中土地所有权归属，关于城市规划范围之内的城中集体土地应通过征收程序转变为国有；城市规划之外、城乡结合部的城中村土地所有权应通过置换补偿收归国有；位于城市近郊、保持独立形态的城中村土地，应当尽可能地维护土地所有权的集体属性。鉴于土地整理中个别地方政府滥用公共利益事由，扩大城市边界，导致农民集体财产因违法“征收”遭受侵害的现象，研究认为，应“缩小土地征收范围”，从严界定“公共利益”，保障农民集体的土地财产权。第三，置换后新建房产应归属于置换地农民所有。考察各试点地区宅基地置换的模式发现，在宅基地置换后新建房产产权归属存在政策补贴性经济适用房、可自由交易私有产权和小产权房三种模式。研究认为：无论宅基地置换采取何种形式，农民放弃原宅基地使用权及地上房屋所有权换取的新居最终都应归属于参与置换的农民主体所有，并应通过不同的制度途径加以实施。虽然城市的经济适用房与宅基地置换模式下的经济适用房在外在特征上具有相似性，但是，如果宅基地置换模式下农民新建住宅在法律性质上等同于经济适用房，并限制房产的所有权权能，不仅不符合置换房产的所有权特征，也将损害农民的房产权益，应该变地方立法中比照经济适用房定位的产权模式，农民新居的经济适用房应当转为农民的完全产权。关于在农村集体建设用地上建设的“小产权”，立法应采取集体或者国家参照市场价值回购，并将回购房屋集体经营性用房由地方政府作为经济适用房的思路。第四，确定合理的宅基地置换补偿范围。首先，构建宅基地的二元补偿制度，将农民和村集体共同作为补偿对象；其次，对产权不清的宅基地及其地上建筑补偿应当依客观情况予以公平考量，对符合条件的农民应尽量予以补偿；再次，宅基地及其地上房屋的其他功能应当作为补偿对象，充分考量宅基地置换对当地农民的间接影响和精神利益损害的补偿；最后，宅基地上建筑物的附属物在农民的财产损失中占有相当比例的分量，也应当作为补偿对象。第五，规定合理的宅基地置换补偿标准。首先，充分考量宅基地及其地上物的潜在价值，在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上，从土地原用途价格和社会保障费用两部分衡量补偿标准；其次，充分考虑置换地农民的间接财产权益损失，根据土地产值、土地区位、当地经济发展水平等因素，结合各地不同情况，合理评估宅基地置换导致的农民住宅成本、生活成本和生产成本增量；最后，完善科学统一的宅基地评估程序，确定补偿标准过程中应充分保障各方利益的参与权。第六，创新有效的增值利益分配机制。首先，因宅基地置换土地增值利益由多方因素综合产生，分配主体应兼顾农民、集体和国家等多方利益；其次，以保障置换地农民财产权益为本，结合各地具体情况合理配置各方主体的分配比例；最后，建立以地票交易为核心的增值利益分配机制，包括确立地票交易模式、建立地票交易定价机制、完善地票交易规则、建立地票交易市场监管体系等具体措施。第三部分：填涂造地过程中农民财产权益保护制度研究填涂造地是指利用滩涂底土填积物质，造出新的土地的行为。现行法律规定农民集体没有填涂造地的权利，集体滩涂只有被国家征收，国家享有填涂造地的权利。国家征收集体滩涂使农民集体丧失了滩涂所有权、农民失去了滩涂养殖生存权。因此，作为相关利益主体，法律必须保护农民填涂造地过程中财产权益。目前，我国现行立法尚无调整填涂造地民事关系的专门法律，既有的相关规定散见于众多的行政管理性规定中，主旨是维护国家对滩涂使用的公法秩序，欠缺滩涂物权人财产权益私法保护的规范，主要表现在：滩涂征收补偿制度不完善；法律责任制度难以实现对违法填涂行为的预防和权利救济功能，现行民事责任制度和救济程序制度不适应农民生态环境权益减损的权利需求。本部分的主要内容包括：，填涂造地行为的规范解析；第二，填涂造地对农民集体及农民财产权益的消极影响；第三，填涂造地过程中农民财产权益保护制度存在的问题；第四，填涂造地过程中农民财产权益保护的立法完善。本部分研究的基本结论是：，滩涂法律属性的重新定位。我国既有立法没有明确规定滩涂的法律属性。理论上存在土地说、海域说两种观点，致使在滩涂征收补偿实践中，将滩涂视为土地的地方政府按照土地客体对滩涂进行补偿，将滩涂视为海域的地方政府，按照收回海域使用权补偿规则对滩涂进行补偿。研究认为，滩涂具有独立的自然属性，是独立于土地和海域的独立的自然资源；立法应确立滩涂资源独立的民事客体地位，并建立独立的补偿标准和补偿制度。第二，完善滩涂征收补偿制度。目前，我国没有独立的滩涂征收补偿制度，按照《渔业法》的规定，集体滩涂征收补偿参照《土地管理法》有关征地的规定办理。《土地管理法》将集体土地征收补偿范围限定于集体土地所有权，滩涂征收补偿范围亦仅限于滩涂所有权，滩涂养殖权不在补偿范围之内。适用这样的补偿制度，既不符合《物权法》关于用益物权人补偿请求权的规定，亦损害了滩涂养殖权人的财产性权益；现行法律关于集体滩涂征收补偿标准不合理；集体滩涂征收补偿标准一般是参照耕地征收补偿标准的产值倍数法，没有将农民权益充分纳入考量，有关滩涂开发利用的地方性规定中关于国有滩涂使用权收回补偿的补偿标准高低不一、补偿内容千差万别。立法应建立合理的滩涂补偿制度，明确滩涂所有权、滩涂养殖权的补偿规则，确立以市场价格为基准的统一补偿标准。第三，完善集体滩涂用途变更增值收益的分配制度。农民集体作为集体滩涂所有权人，享有集体滩涂开发权和收益权，但现行立法规定农民集体滩涂只限于从事农业生产，国家垄断了变更集体滩涂用途的权利，抑制了农民集体开发利用滩涂，获得收益的权利。研究认为，集体滩涂的所有权人理应享有滩涂用途变更的增值收益权，有权与国家、社会投资者共同参与集体滩涂增值收益分配。国家通过设置相关行政规费和税收的方式分享滩涂收益的次分配，农民集体则通过国家建立滩涂发展权补贴，或设立农村社会风险基金的方式，参与增值收益的第二次分配。第四，完善违法填涂行为的法律责任制度。现行法律责任制度难以实现对违法填涂行为的预防和权利救济功能。针对违法填涂造地行为，《海域使用管理法》设置了退还非法占用海域、恢复海域原状的民事责任形式和没收违法所得、罚款的行政责任形式，但既有民事责任规则过于原则，不具有可执行性，不能有效实现权利救济的功能；行政责任由于惩罚力度不足，难以达到事前预防和事后的惩戒功能。研究建议:立法应通过妥当调整恢复原状、赔偿损失的责任形态，完善罚款与没收财产的责任形式以及设置行政回收的新型责任形式，实现违法填涂行为的事先预防功能和事后填补损害的权利救济功能。第五，完善农民生态环境权益保护制度。相较一般的民事权益减损，农民因填涂造地而减损的生态环境权益表现为明显的“二元性”，即受损权益性质的二元性、受损权益时空的二元性、权益减损范围的二元性、受损权益内容的二元性和责任主体的二元性。鉴于此，填涂造地过程中农民生态环境权益减损的法律矫正，就不能局限于对私权益受损的民法矫正。但是，既有法律矫正体系却未能完全匹配填涂造地过程中农民生态环境权益减损的“二元性”，存在受限于特定的权益代表主体导致环境公益减损的矫正不足，行政规划权分散配置导致填涂造地规划对未来环境权益考量不足，既有补偿制度未将间接损失、非利用损失纳入考量，程序法仅满足形式合法性导致对程序性环境权益的矫正不足，隐性责任主体的矫正机制缺失等问题。结合国内外相关立法经验，研究认为，立法应从发展农村、农民社会组织以对接既有公益纠纷解决机制，实现“三规合一”“多规融合”以整合分散配置的行政规划权，明确补偿主体、对象、用途并拓展补偿范围以完善既有环境损害补偿制度，塑造以农民表达权为核心的程序法治，建立责任保险、担保、基金等社会化生态环境损害矫正机制等方面入手加以完善。第四部分：公共设施管护模式的立法创新农村公共设施管护行为是指，基于法律规定或当事人约定，由负有管护义务的主体对农村公共设施进行的各种管理与养护行为。农村公共设施管护关系的实质是国家、集体和其他私人主体围绕该类设施的管理与养护所形成的权利义务安排。农村公共设施（包括水利、道路、林网、村庄基础设施等）的管护是农地整理的最后环节。长久以来，我国农村公共设施在后期管护中普遍存在“建、管、用”三者相脱节、产权模糊、管理者缺位等现象，现行设施管护规则体系体现为传统的单一公法性管护规范。近年来各地的试点改革方案，总体特点是，以传统公法调整为主，忽视农户私权保障，管护关系不稳定等问题，各地改革试点基本处于制度探索的创新阶段。农村公共设施的公共物品属性使对之进行的管护行为不同于一般的民事法律行为或行政管理行为。农村公共设施管护工作的全面展开及顺利进行亟须立法为其提供稳定的制度支撑。本部分的主要内容包括：，农村公共设施管护行为的法律问题分析；第二，农村公共设施管护的基本制度需求；第三，农村公共设施管护的替代模式——公共地役权制度；第四，基于地方经验的公共地役权制度改革；第五，农村公共设施管护中的公共地役权制度构建。本部分研究的基本结论如下：，农村公共设施的公共物品属性使对之进行的管护行为不同于一般的民事法律行为或行政管理行为，农村公共设施管护行为的法律困境的理论根源在于：首先，农村公共设施的公共物品属性导致其陷入无人管护之“公地悲剧”，明晰产权对解决公共物品管护具有重要意义；其次，我国长久以来行政优位的理念掣肘导致政府在选择具体管护方式时倾向于单方强调行政权力和国家利益，忽视市场规律和农户私权的法律保障，应破除单一公法调整，在设施管护关系中引入平等协商、等价有偿和利益激励等私法机制。第二，农村公共设施管护的基本制度需求。整个设施管护制度的构建主要围绕如下四点展开：明晰管护主体、引入市场激励、构建协商机制和建立长期化管护制度。其中，管护主体涉及的是“由谁来管”的问题，主要解决公共设施管护中因产权虚置导致的无人管护困境；引入市场激励、构建协商机制和形成稳定制度安排等管护模式创新内容涉及的是“如何来管”的问题，是在明晰管护主体的前提下（政府或集体组织）所采用的具体管护方式，它关注的是管护过程中的效率问题。第三，作为设施管护的创新模式，公共地役权的基本法律特征体现为私权化的权利属性、法定性的权利表征、“基于公共利益”的条件性要件和“积极作为”的义务内容。现代西方代表国家的立法经验印证了公共地役权制度在公产管护领域的适应性与可行性，并为将公共地役权制度适用于构建长效稳定的农村公共设施管护关系提供了制度样本和立法经验。第四，当前地方改革方案与农村公共设施管护的制度非适应性，以及公共地役权与设施管护的制度适应性和契合性。首先，由于缺乏宏观上的制度性支撑以及地方政策本身的短视性和易变性，地方农村公共设施管护模式仍然存在诸如债权管护关系的不稳定性、承包经营模式中经营者的短视行为等问题。其次，公共地役权管护方式本身蕴含的私法表征和长期性的物权管护关系与农村公共设施管护的制度需求存在较强的适应性与契合性。公共地役权作为新型设施管护的法律形态，目的在于将设施管护的原初性义务（政府、集体作为公共公益设施财产的产权主体所负担的管护义务）配置于其他社会主体，使设施管护更富有效率。第五，农村公共设施管护中公共地役权制度的构建。研究认为，农地整理背景下公共地役权管护模式的制度构建应当依循物权一般法和物权特别法相结合的立法模式，以政府、集体、公共服务企业和特定情形中的私人个体为地役权的权利主体（设立主体），以设施周边农户为义务主体构建物权化管护关系。在设立方式层面包括意定和强制两种设立方式，以意定设立为原则，对强制设立进行更为严格的程序性规制。在物权变动模式的选择上实行登记要件主义的变动模式，同时针对意定和强制两种设立方式构建差异性的补偿规则。第五部分：城中村改造中农民集体财产权救济主体制度的完善城中村改造是农村建设用地整理的重要形式。城中村改造带来集体财产关系的政策性调整，其法律后果是撤销原农民集体组织，变更农民集体财产权主体。这种撤销和变更分为两种情形：（1）原农民集体组织主体变更，其财产所有权相对消灭。（2）农民集体组织主体撤销，其财产所有权绝对消灭。在经济欠发达地区，一些城中村经改造后，农民集体组织的财产全部被用于清偿债务或者被分配给个人，农民集体组织不复存在。由于法律制度供给的不足使原农民集体财产权遭受来自公权力、开发商、集体财产管理人的多方侵权，需要明确救济主体以强化权利保障。但是，在新型城镇化城乡融合的趋势下，现行农民集体财产权救济主体规则面临着理论困境和制度的非适应性。表现为：首先，城中村改造后有关原农民集体组织的承继规则不明，救济权依托的诉讼承担规则将无法适用；其次，现行法中没有专门的农民集体组织清算程序，司法解释中有关集体企业的诉权无法涵盖城中村改造中社区性农民集体的救济权。解决城中村改造中农民集体财产权益的有效救济问题需要创新救济主体理论，研究提出：立法应从绝对的团体理论转向团体与个体的平衡理论，从成员理论转向以利益为联结的利害关系人理论，并通过扩展合法救济主体的范围，再造救济主体规则。立法建议：，赋予原农民集体财产的承继者以法定救济主体资格。第二，原农民集体组织处于非法人的财产共有关系时，赋予承受共有财产的法人主体救济权利。基于集体成员与农民集体组织有着类似公司股东与公司的权益关系，立法应借鉴公司法上的股东派生诉讼制度，在原农民集体组织承受主体怠于行使救济权利时，赋予原农民集体成员救济资格。第三，集体资产管理部门有义务基于维护农民集体资产的社会利益，延伸集体资产的监管权力于救济权，立法应赋予法定的农村集体资产管理部门对城中村撤销后原农民集体财产的救济主体资格。