党规之治

本书共设10章，在内容上分为3个板块：
靠前板块主要讨论党规的角色定位与调整功能。靠前章“党规的角色定位”，探讨党规概念的内涵与外延、党规制度的属性与特征，以及党规同国法为什么应当相辅相成、并行不悖。第二章“党规的治理逻辑”，讨论党规的360°调整法、党规的影响力、党规约束力强弱与主体身份多少的正相关性、党规功能等问题。第三章“调整党务关系”，讨论党规在区分不同党务关系类型的基础上，如何科学设定党务关系的主体、客体和内容，实现党务关系入规。
第二板块试图剖析党规的制度构造。我理解，党规乃由外在形态（形）、内在理念（神）、实践支撑（行）、理论导引（知）、时间维度（时）、空间定位（空）6种要素聚合而成，是形神之“体”、知行之“源”、时空之“位”三者的有机统一。
第三板块主要探讨党的主张与国法规定二者关系。在理论上与实践中要避免把“党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”同“党必须在宪法和法律的范围内活动”割裂开来、对立起来。一方面，既不能因片面强调前者而否定后者，错误地认为党规和规范性文件可以突破国法规定，可以直接改变国家制度、国家政权机关法定职权职责、公民法定权利义务，可以动用国家强制力保证个人和组织直接按党的文件要求办事；另一方面，也不能因片面强调后者而否定前者，机械认为党的文件不可提出改革国家制度、改变法定职权职责、增减法定权利义务的意见和建议，不可运用组织力量针对党组织和党员提出必须贯彻落实党的改革决策部署的纪律要求。符合二者辩证统一性的适当做法是：首先，应当区分党的主张与国法规定、党的文件与国家法律、遵守宪法法律与提出法律立改废释的意见建议、党内贯彻与党外执行、国家强制力与党的纪律要求等若干范畴，不能将其混为一谈；然后，再依法依规把党的主张按程序转化为国法规定，并由国家政权机关依靠国家强制力保证公民、法人和其他组织用法守法，实现党的主张同国法规定的紧密衔接、协调一致。

宋功德，1971年生，中央办公厅法规局副局长、机关党委书记。法学博士、教授、北大软法研究中心执行主任，国务院职能转变评估专家组成员。主持完成10多项国家和省部级课题，出版《行政法哲学》、《软法亦法》等法学专著15部，在《中国社会科学》、《中国法学》、《人民日报》等报刊上发表文章120余篇。曾获中国法学很好成果奖论文类一等奖、著作类一等奖、全国十大杰出青年法学家提名奖等奖项。

第一章党规的角色定位
党规知多少
党规定义辨析
党规姓党
党规体现党的统一意志
党规的特征
作为一种法治规范
第二章党规的治理逻辑
党规360°调整法
党规的影响力
关于党规功用的隐喻
添一个身份则多一份规矩
第三章调整党务关系
党务关系的基本类型
党务关系的主体
以党务行为、人身权益、物及精神产品为客体
党员的义务/权利、党组织的职责/职权
党务关系入规
第四章党规的外在形态
概念
条文
行为规范
文本
制度体系
第五章党规的内在理念
党性
人性假定与德性要求
理性
强体须健魄
第六章党规的实践支撑
党规出于实践
党规高于实践
党规接受实践检验
党规规范实践
第七章党规的理论导引
政论
学理
理论研究的滞后
党规学
第八章党规的时间之维
党规的历史方位
规范的生命周期
行为的时限
第九章党规的空间定位
界定党规调整的总空间
党规空间网格化
党规的效力空间
定位跑偏与纠正
第十章党的主张与国法规定
党的主张未必就是党规
党的主张可否同国法规定不一致
党的文件可否成为党外活动依据
把党的主张转化为国法规定

前言


在过去很长一段时间里，人们对“党内法规”这一概念是比较陌生的，有关党内法规的专门研究文献更是屈指可数。可是，党内法规并非一个新概念，同志早在1938年党的六届六中全会上就首次提出了这一概念；党内法规并非一种新制度，党的一大通过的《中国共产党纲领》就是最早的党内法规；党内法规工作并非一项新工作，党内法规的立改废释活动90多年来一直与党的建设风雨同行；专司党内法规工作的机构也并非一种新机构，2011年成立的中央办公厅法规局的前身中办法规室此前已存续20年。党的十八大以来，党内法规制度建设驶入快车道，宣传报道力度明显加大，社会知晓率和认同感与日俱增，使得党内法规迅速成为一个法治“热词”。特别是2014年10月党的十八届四中全会的召开，更是让党内法规顿时万众瞩目，迎来了党内法规制度建设的春天。
2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，坚持问题导向、改革取向、法治走向、政治方向，围绕“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”主题谋篇布局、纲举目张，作出一系列高瞻远瞩、旗帜鲜明的重大决策部署，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件，体现了我们党“为子孙后代计、为长治久安谋”的历史自觉和使命担当。
在四中全会《决定》提出的系列重大理论突破和制度创新当中，最引人瞩目之一的就是把党内法规制度建设纳入法治中国建设系统工程，明确提出要“形成完善的党内法规体系”，彰显出法治建设的鲜明中国特色。“有道以统之，法虽少，足以化矣；无道以行之，法虽众，足以乱矣。”党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治之魂；依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。因此，要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，就必须重视运用党内法规规范党组织的工作、活动和党员行为，就必须依靠党内法规管党治党、为全面从严治党提供基本遵循，就必须把党内法规定位为建设社会主义法治国家的有力保障、把“形成完善的党内法规体系”确定为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。
历史地看，我们党向来重视党内法规制度建设，特别是改革开放以来，制定出台了诸如《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、《中国共产党党组工作条例（试行）》、《中国共产党统一战线工作条例（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等一大批重要党内法规制度，一个以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系雏形初显。、、、等领导同志就不同历史时期加强党内法规制度建设问题作过重要论述，特别是党的十八大以来，多次在重要讲话、批示和文章中针对加强党内法规制度建设作出深刻阐述、提出明确要求，这些重要论述为我们推进党内法规制度建设提供了正确的理论指导。
较之党内法规实践发展与党的制度建设理论创新而言，党内法规学理探究明显滞后，党内法规实践发展缺乏坚实学理支撑。总体上看，党内法规理论研究目前尚处于起步阶段，专门研究人员少、学术成果短缺、研究广度高度深度不足、理论储备不够，离形成成熟的党内法规理论体系还有很大差距，明显不适应当前加快推进党内法规制度建设的现实需要。学术研究肩负探究规律之理、输送理论养分的重任，理论贫血容易造成实践体虚，“形成完善的党内法规体系”的必要前提是形成科学的党内法规理论体系。伴随着党内法规的规划计划、起草、审核、审议、发布、解释、备案、清理、执行、后评估等工作的全面展开和日益深化，对系统性党内法规理论的需求越发突出，加强党内法规理论研究、推动形成党内法规理论体系已成了当务之急。
诚然，党内法规理论体系的形成非一日之功，需要经过长期的经验沉淀和知识积累；非一人之力，需要一大批法学家、党建专家、党内法规实践工作者联手完成。作为“法规人”，我们有责任结合工作实际积极参与党内法规理论研究，为建构党内法规理论体系大厦添砖加瓦。有鉴于此，在领导的鼓励和同志们的支持下，我不顾才疏学浅写了这本书，尝试对党内法规理论研究的几个基本问题作出初步回答。
本书共设10章，在内容上分为3个板块：
第一板块包括前3章，主要讨论党规的角色定位与调整功能。第一章“党规的角色定位”，探讨党规概念的内涵与外延、党规制度的属性与特征，以及党规同国法为什么应当相辅相成、并行不悖。第二章“党规的治理逻辑”，讨论党规的360°调整法、党规的影响力、党规约束力强弱与主体身份多少的正相关性、党规功能等问题。第三章“调整党务关系”，讨论党规在区分不同党务关系类型的基础上，如何科学设定党务关系的主体、客体和内容，实现党务关系入规。
第二板块包括第4~9章，试图剖析党规的制度构造。我理解，党规乃由外在形态（形）、内在理念（神）、实践支撑（行）、理论导引（知）、时间维度（时）、空间定位（空）6种要素聚合而成，是形神之“体”、知行之“源”、时空之“位”三者的有机统一。其中，第4章“党规的外在形态”，按照从小到大排序，依次讨论了构成党规的概念、条文、行为规范、文本、制度体系等形式要素。第5章“党规的内在理念”，认为内在理念是党规的精气神，它是党性、人性、德性、理性的“四性合一”，党性居中，下守人性之底，上谋德性之高，依理性戒恣意。第6章“党规的实践支撑”，研究党规制度建设同治党执政实践发展的良性互动关系：制定党规、立规矩，是一个发现、提炼和固化治党执政实践经验的探索性规范过程；实施党规、用规矩，是一个让党规重返实践接受检验，并推动实践作出适应性调整的过程。第7章“党规的理论导引”，认为一套完整的党规理论体系应当包括“政论”与“学理”两个方面，政治理论重在思想指导，学术理论重在智识支持，二者缺一不可。第8章“党规的时间之维”，认为没有一种党规可以超越时代，制定党规必须找准历史方位；没有一部党规可以青春常驻，应为党规确定一个长短适宜的生命周期；没有一种党务活动可以遥遥无期，应当在党规中对其提出明确的时限要求。第9章“党规的空间定位”，探讨了怎么界定整个党规的调整空间、怎么运用条块结合的网格化方法划分各类党规的规范空间、怎么确定不同党组织和党员各自的活动空间。
第三板块即第10章，主要探讨党的主张与国法规定二者关系。在理论上与实践中要避免把“党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”同“党必须在宪法和法律的范围内活动”割裂开来、对立起来。一方面，既不能因片面强调前者而否定后者，错误地认为党规和规范性文件可以突破国法规定，可以直接改变国家制度、国家政权机关法定职权职责、公民法定权利义务，可以动用国家强制力保证个人和组织直接按党的文件要求办事；另一方面，也不能因片面强调后者而否定前者，机械认为党的文件不可提出改革国家制度、改变法定职权职责、增减法定权利义务的意见和建议，不可运用组织力量针对党组织和党员提出必须贯彻落实党的改革决策部署的纪律要求。符合二者辩证统一性的适当做法是：首先，应当区分党的主张与国法规定、党的文件与国家法律、遵守宪法法律与提出法律立改废释的意见建议、党内贯彻与党外执行、国家强制力与党的纪律要求等若干范畴，不能将其混为一谈；然后，再依法依规把党的主张按程序转化为国法规定，并由国家政权机关依靠国家强制力保证公民、法人和其他组织用法守法，实现党的主张同国法规定的紧密衔接、协调一致。
大象无形，小虫化蝶。这是我写作本书时的心境和感受。探索建构党规理论体系既要有宏大视野，观照到党规制度现象的纷繁复杂、气象万千，又要有化蝶的执着和细致，一点一点积蓄力量、一个问题一个问题破解，最终才会破茧而出。这本书，我时断时续写了近4年，是我写过的十几本书中耗时最长、写得最苦的一本。我所在的中办法规局人少事多任务重，完成工作任务已是精疲力竭，此种情形下还要下定决心去写一本书，确实是对智力与体力、毅力与定力的巨大挑战。本书中的那些点点滴滴的思考多半是暗夜的访客，我经常凌晨一两点钟带着理论纠结上床却辗转难眠。现在回想起来，倘若没有领导的关心和鼓励，没有同事们的支持和帮助，没有亲朋好友的理解和期待，我恐怕是有可能半途而废的。在此，我必须对他（她）们深表谢意！
本书内容只是我的个人思考和见解，不代表本人所在单位的立场和观点。我固然已尽己所能试图把本书所涉及的党规问题谈清楚、说明白，但书中词不达意、一知半解、甚至似是而非之处可能仍然不少，诚恳欢迎大家批评指正。