司法责任制改革

孙海龙等著的《司法责任制改革》既是重庆四中法院改革理论研究成果之集成，也是重庆四中法院深化司法责任制改革实践之记录，与2015年5月出版的《审判权运行机制改革》形成姊妹篇。本书着重研究了深化司法责任制改革需要格外关注的三个问题，即合议制度改革、裁判文书说理改革和法官责任的追究与豁免。

孙海龙，1967年生，现任重庆市第四中级人民法院院长。法学博士、教授、博士研究生导师。全国法院首届审判业务专家。曾任五邑大学教务处副处长、北京航空航天大学法学院副院长、广州市中级人民法院副院长、西安市中级人民法院副院长和重庆市不错人民法院审判委员会专职委员。注重理论与实践良性互动，积极推动法院工作机制改革创新。主要研究方向是现代司法和知识产权法，发表出版论著（含合著）260余篇（部），主持参加国家和省部级课题项目16项。

上篇 审理中的合议
第一章 我国合议制度的实证考察
第一节 合议制度的运行状况
一、合议制度运行的基本情况
二、多种模式的探索实践
第二节 合议制度运行中的主要问题
一、形合而实不合
二、审者不判、判者不审
第三节 影响合议制度运行的主要原因
一、合议制度的现行规定不完善
二、合议庭的构造存在缺陷
三、其他原因
第二章 合议制度基本理论研究
第一节 合议制度的历史沿革
一、中国合议制度的演进
二、国外合议制度的演进
第二节 合议制度的运行机制
一、合议制度的基本理念
二、合议制度的基本类型
三、合议制度的价值取向
第三节 合议制度与司法改革
一、前两轮司法改革中的合议制度改革
二、本轮司法改革与完善合议制度
第三章 合议制度的改革路径和模式选择
第一节 合议庭在审判权力体系中的定位
一、保障合议庭依法独立行使审判权
二、明确合议庭在案件审理中的权责
三、合理划定合议庭审理的案件范围
第二节 合议庭的组织模式与权责配置
一、合议庭组织模式
二、组织内部成员的权责配置
第三节 健全完善合议组织的运行机制
一、确保合议庭成员在庭前准备和庭审同参与
二、健全合议庭评议案件的程序机制
附录一：重庆市第四中级人民法院关于完善办案团队的暂行规定
附录二：重庆市第四中级人民法院合议庭工作守则
附录三：重庆市第四中级人民法院案件分配规定（试行）
附录四：重庆市第四中级人民法院关于院领导办理案件的规定
附录五：重庆市第四中级人民法院院领导办理案件分案细则（试行）
附录六：重庆市第四中级人民法院关于裁判文书签署的规定（试行）
附录七：重庆市第四中级人民法院审判委员会工作规则
附录八：重庆市第四中级人民法院专业法官会议规则（试行）
中篇 裁判中的说理
第四章 裁判文书说理的历史样态与说理评价
第一节 裁判文书说理的历史样态
一、中国古代、近代的裁判文书说理
二、新中国成立以来至十八届三中全会前的裁判文书说理
三、本轮司法改革背景下的裁判文书说理
第二节 裁判文书说理评价调查分析
一、受众评价
二、典型案例的裁判说理
三、优秀裁判文书的裁判说理
第三节 裁判文书说理的改革成果与实践问题
一、改革成果
二、实践问题
第五章 裁判文书说理的体系与制约因素
第一节 裁判文书说理的域外考察
一、说理要求的繁简分流
二、说理主体的体现形式
三、说理依据的灵活多元
四、说理风格的形态各异
五、说理保障的配套完善
第二节 裁判文书说理体系的构造
一、说理的价值
二、说理的标准
三、说理的类型
四、说理的内容
五、说理的方法
第三节 制约裁判文书说理的三大因素
一、主体因素
二、制度因素
三、体制因素
第六章 裁判文书说理的制度构建与技术完善
第一节 构建“权责一致”的说理保障制度
一、加强法官说理的职业保障
二、提升法官裁判说理素养
第二节 构建裁判文书说理管理制度
一、明确法官说理义务
二、构建说理激励机制
三、建立说理评价制度
第三节 完善裁判文书说理技术
一、完善说理技术规范
二、裁判文书说理指引
三、裁判说理繁简分流
四、实行类案检索参考
五、建立文书校核制度
附录九：重庆市第四中级人民法院裁判文书说理指引（试行）
附录十：重庆市第四中级人民法院关于案件繁简分流的暂行规定
附录十一：重庆市第四中级人民法院关于类案检索参考的规定（试行）
附录十二：重庆市第四中级人民法院关于案例工作的暂行规定（试行）
附录十三：重庆市第四中级人民法院关于裁判文书校核的规定（试行）
下篇 审判责任的追究
第七章 法官责任追究的成绩与问题
第一节 我国法官责任追究与豁免的历史演进
一、传统中国的法官责任
二、清末及民国时期的法官责任
三、新中国成立以来至十八届三中全会前的法官责任
第二节 十八届三中全会以后的法官责任
一、顶层设计梳理
二、司法责任制改革背景下的法官责任
第三节 我国法官责任追究与豁免取得的成绩与存在的问题
一、六大成绩
二、六大问题
第八章 法官责任追究的理论体系构建
第一节 法官责任追究的域外考察
一、域外法官惩戒的主体
二、域外法官惩戒的事由
三、域外法官惩戒的程序
第二节 法官责任体系的构造
一、法官责任追究的原则
二、法官责任的类型
三、法官责任的构成
四、责任追究的形式
第三节 法官责任豁免制度
一、法官责任豁免制度的理论概述
二、我国法官责任豁免的制度设计及困惑
三、我国法官责任豁免的制度构想
第九章 法官责任追究制度的完善
第一节 法官责任追究的主体、事由和责任承担方式
一、法官责任追究的主体
二、法官责任追究的事由
三、责任承担方式
第二节 法官责任追究的程序制度设计
一、法官责任追究的程序设计
二、法官责任追究的制度设计
第三节 完善法官责任追究的配套制度及措施
一、建立法官责任豁免制度
二、完善司法救济制度
三、强化法官职业保障
附录十四：重庆市第四中级人民法院关于保障法官依法独立公正行使审判权的规定（试行）
附录十五：重庆市第四中级人民法院法官评价委员会工作规则（试行）
附录十六：重庆市第四中级人民法院评查工作实施细则
附录十七：重庆市第四中级人民法院案件评查标准
附录十八：重庆市第四中级人民法院法官业绩评价办法（试行）
附录十九：重庆市第四中级人民法院关于对办案瑕疵错误进行责任追究的规定（试行）

20世纪90年代以来，司法改革在顶层推动下不断深化。改革发展进程及其内容要求主要体现在党的十五大以来报告和决定之中，以及最高人民法院的四个五年改革纲要之中。1997年9月，党的十五大报告提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权”。2002年11月，党的十六大报告提出要“进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”。2007年10月，党的十七大报告提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”。2012年11月，党的十八大将依法治国的基本国策提高到了新的历史高度，确立了法治是治国理政的基本方式，报告提出要“进一步加强司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。2013年11月，十八届三中全会《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》）提出“推进法治中国建设”，从“确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障机制”三方面对深化司法体制改革作出了全面部署。2014年10月，十八届四中全会《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称十八届四中全会《决定》）提出“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，进一步明确了“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，推进严格司法，保障人民群众参与司法，加强人权司法保障，加强对司法活动的监督”六方面改革目标任务。为了贯彻落实中央的改革精神和要求，最高人民法院自1999年以来，先后制定实施了四个五年改革纲要，特别是2015年2月出台的《全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，从“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立以审判为中心的诉讼制度，优化人民法院内部职权配置，健全审判权力运行机制，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，确保人民法院依法独立公正行使审判权”七个方面，对全面深化人民法院改革提出了多达六十五项的改革主要任务。梳理这些改革历程和顶层设计，特别是十八大报告和十八届三中、四中全会决定有关司法体制改革部署，以及最高人民法院“四五改革纲要”确定的改革目标任务，展现出司法改革从广度到深度、从机制到体制不断深化，并逐步明晰为通过司法管理体制改革、司法责任制改革、诉讼制度改革提高司法公正公信的“三位一体”改革系统框架，在这“三位一体”改革系统框架中，司法责任制改革直指司法不公、司法公信力不高等突出问题。2015年3月24日，在主持十八届中央政治局第21次集体学习时，给出了推进司法改革的关键一招——“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子”。从某种程度来讲，司法责任制改革就是“让审理者裁判、由裁判者负责”。努力探索并遵循司法工作规律是本轮司法改革始终坚持的一个原则，完善司法责任制，关键是要遵循司法亲历性和权责一致性规律，即“让审理者裁判、由裁判者负责”。司法责任制改革重在构建科学的审判权力运行机制，而审判组织结构具有浓厚的行政科层色彩和审判权主体间权责不清是审判权力运行非亲历性和权责不一致的症结所在，进而造成合议制度被虚化、裁判说理被弱化、责任追究被淡化，实践中突出表现为“审理者不裁判”——判审分离、合而不议、判而无理；“裁判者难负责”——权责不清、实际追责难。这些都是司法责任制改革需要解决的突出问题，也都集中反映在了改革的顶层设计之中。十八届三中全会《决定》提出要“完善主审法官、合议庭办案责任制”；“增强法律文书说理性”；“健全错案防止、纠正、责任追究机制”。十八届四中全会《决定》进一步明确要“完善主审法官、合议庭办案责任制”；“加强法律文书释法说理”；“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。最高人民法院“四五改革纲要”中也明确提出要“健全主审法官、合议庭办案机制”；“完善主审法官、合议庭办案责任制”；“推动裁判文书说理改革”等。结合笔者学习研究和改革实践体会，我们认为，深化司法责任制改革需要格外重视三个关键问题：审理中的合议、裁判中的说理、审判责任的追究，并制定切实可行的制度促改革落地，才能做到公正审理好每一个案件、在每一篇裁判文书中体现公平正义，并以严格的审判责任倒逼法官不断提高司法为民公正司法水平，提升司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。审理中的合议合议制是现代审判的典型样式和基本组织形式。综观各国司法实践，合议制相对独任制更为精密，审理更为复杂的案件，其裁判内在地包含了裁判者个体意见和民主决策结果，也成为主要的审判组织形式。因此，合议制长期以来一直是法学理论界和实务界的关注重点，也是司法改革的重点。自20世纪90年代开展审判方式改革以来，全国各级法院在合议制职能定位、合议庭功能发挥等方面进行了有益探索，但由于审判权力运行机制中，长期存在审判组织结构行政科层性和审判权主体间权责不清的痼疾，审判权力运行行政化问题突出，合议制度被虚化——“判审分离”“形合实独”“合而不议”，实践中表现在院、庭长对案件办理权的分配和裁决权的审批把关，即针对个案的自下而上的层层汇报和层层审批；合议庭内部成员间的审判权属不清，承办法官负责制的权力越位、审判长审批制的权力膨胀和人民陪审员审判权的严重缺失等。合议制改革是司法责任制改革的重要组成部分。司法责任制改革以科学的审判权力运行机制为前提，通过明确司法人员的职责和权限、严格审判责任的认定和追究等，建立起权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的审判权力运行机制，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。合议庭作为审判权体系中一种主要的法定审判组织，完善合议庭运行机制，明晰合议庭内外权责，落实合议庭办案责任制，是司法责任制改革的重要内容。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称最高人民法院《意见》）中对合议庭的产生方式、组建模式及适用范围提出了明确要求，主要包括：优化审判组织建设、实行扁平化的管理、完善案件分配制度、改革文书签署制度、明确合议庭评议和表决规则、构建办案咨询服务机制和审判业务法律研讨机制等。合议制度的基本理念是多人参与、平等参与、共同决策、独立审判，因此，我们改革和完善合议制度应遵循公正、民主、科学决策、防止司法擅断的价值取向，围绕“让审理者裁判，由裁判者负责”改革目标，从三个方面进行：（1）科学明确合议庭在审判权力体系中的定位。通过取消院、庭长审批案件制度、改革审判委员会运作机制、健全审判咨询服务机制等保障合议庭依法独立行使审判权。同时，要明确合议庭在案件审理中的权责，合理划定合议庭审理的案件范围。（2）合理确定合议庭的组织模式与权责配置。在组织模式方面，要坚持专业化，组建审判团队，合理确定合议庭成员，完善陪审制度。在组织内部成员的权责配置方面，必须明确合议庭内部审判长、承办法官及其他成员的职责和权限，同时要将作为案件审判而随机组成的审判组织与固定化的审判组织二者权限区别开来，并明确界定其审判责任。（3）健全完善合议组织的运行机制。要确保合议庭成员在庭前准备和庭审同参与，同时健全合议庭评议案件的程序机制。裁判中的说理裁判说理是司法公正公信的本质要求。法谚有云：正义是从裁判中发声的。人民群众对司法不公的评价，很大程度上并不直接来自对司法体制、机制弊端的认识，而来自一个个司法案件，并且往往又是从一个个司法案件之“最终产品”——裁判文书开始的。裁判文书作为司法的“最终产品”，“产品质量”的好坏很大程度上是由裁判说理决定的，充分的说理就好比为司法产品贴上了合格的标签。只有通过裁判说理才能提高裁判的可接受性，让当事人以及社会公众能够理解裁判、接受裁判，进而提升司法公正公信。因此，裁判文书说理不但是司法责任制改革的重要内容，在很大程度上也是检验改革成效的主要标准，同时还是展示人民法院司法公正的“窗口”。加强裁判文书说理，对于深化司法责任制改革，提高司法为民公正司法水平、提升司法公信力至关重要。裁判说理是审判权责一致性的具体体现。审判权是判断权、裁判权，说理是裁判的基本要求，也是裁判之应然内容。因此可以说，裁判说理本质上属于审判权。以改革审判权力运行机制为主要内容的司法责任制改革，是重构司法亲历性和权责一致性的改革。强调司法的亲历性，就是让审理者裁判；强调司法的权责一致性，就是有权必有责、用权受监督，谁裁判谁负责。因此，裁判说理既是法官的权利，也是法官的义务；既要依法独立说理，也要接受监督。十八届四中全会《决定》明确提出“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”，最高人民法院《意见》明确规定“建立健全审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台，广泛接受社会监督”。而说理是裁判文书的灵魂，是案件质量的核心问题；文书公开则倒逼法官提升公正司法能力，提高说理水平。裁判文书说理改革应当从制度构建与技术完善两个方面“双管齐下”。制约裁判文书说理的因素有主体因素、制度因素和体制因素。主体因素主要是法官专业素养不高不会说理、方法技巧不够不擅说理；制度因素主要是审判权力运行中的行政化问题、说理保障制度问题等，制约了法官说理的自主性，影响了法官说理的积极性；体制因素主要是司法地方化问题、审级定位不清问题等，对裁判文书说理存在实质影响。制度问题和技术问题，这是裁判文书说理改革需要解决的两个主要问题，应当从制度构建和技术完善上予以解决：（1）构建“权责一致”的说理保障制度。特别是明确法官依法说理免责原则，强化法官说理的职业保障，祛除法官说理的内外干预。（2）构建说理管理制度。特别是建立说理激励制度，提高法官说理的积极性，强化说理的规范化。（3）完善裁判文书说理技术。针对法官不会说理和不擅说理突出问题，从语言文字到逻辑修辞、从技术规范到说理指引、从繁简分流到类案参考制定一整套措施，为法官进行裁判说理在技术层面上提供一种方法和标准，指导和帮助法官不断提高说理水平。审判责任的追究司法公正公信是司法改革的核心价值取向和始终追求的目标。十八届四中全会《决定》提出“公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用”。在十八届四中全会第二次全体会议上讲话指出：“司法是社会公平正义的最后一道防线，司法人员必须信仰法律、坚守法治、端稳天平、握牢法槌、铁面无私、秉公司法。”捍卫社会的公平正义，是法官的天然义务和职业责任。英国大哲培根有一句名言，“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为，犯罪虽然触犯了法律——但只是污染了水流；而不公正的裁判则毁坏法律——就好比污染了水源。”没有法官的公正，就没有司法的公正公信，严格审判责任，是筑牢社会公平正义最后一道防线的“钢筋和水泥”。严格审判责任是人民法院依法独立公正行使审判权的重要保障。司法亲历性和权责一致性既是审判权的自有属性，也是审判权力科学运行的客观表现；既是“让审理者裁判、由裁判者负责”改革的基本遵循，也是人民法院依法独立公正行使审判权的重要理论基点。司法责任制改革是重构司法亲历性和权责一致性的改革，只有严格审判责任，才会有不受干扰的审判权力，人民法院依法独立公正行使审判权的宪法规定才能真正落实。最高人民法院《意见》中规定“完善人民法院的司法责任制，必须以严格的审判责任制为核心……让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权”。构建符合权责一致性规律的法官责任追究制度是深化司法责任制改革的当务之急。所谓司法责任，是指司法人员违反法律和道德规范而应当承担的责任。法官作为司法责任的主体之一，在“让审理者裁判、由裁判者负责”语境下，法官责任一般指违法审判责任。从制度层面来看，对法官责任追究的规定从未缺席，然而实践中，法官责任追究表现出权责界限不清、追责方式混乱、追责主体多元、问责基准不一、法官责任泛化以及制度体系松散等问题，造成制度多追责少、实际追责难的困境。构建科学合理的法官责任追究制度应当注重三个方面：（1）要坚守法官依法履职免责的理念。法官责任追究应当坚持司法化方向，逐步实现从依循行政逻辑向遵循司法逻辑的方向转变。法官责任追究与豁免是法官责任的“一体两面”，责任豁免是法官依法履职免责理念的制度体现。我们在明确法官责任范畴及其构成的基础上，有必要探索建立起相应的法官责任豁免制度。（2）要构建起法官责任追究的理论体系。我们认为，法官责任追究的理论基点是司法“权责一致性”，核心是司法公正公信，责任构成坚持主客观相结合，责任追究必须符合正当程序。围绕这条理论主线，法官责任追究制度才能不断生长。（3）要确立起符合实际的法官责任追究实践路径。首先，明确法官责任追究的主体、事由和责任方式，主体至少应包括案件评查组织、审判委员会、党组、法官惩戒委员会等，事由主要包括实体性事由、程序性事由、纪律性事由，责任承担方式可分为学艺不精责任、作风不良责任、司法不廉责任。其次，科学设计法官责任追究的程序，包括发现错误程序、民主评议程序、调查处理程序。再次，提出法官责任追究的制度设计，包括评查制度、评价制度、责任追究制度等。最后，要完善法官责任追究的配套制度，主要是建立法官责任豁免制度、完善司法救济制度和法官职业保障制度等。改革落地的制度完善制度在深化司法责任制改革中具有极其重要的独特价值。制度不仅是理论与实践的结合点，更是有效连接顶层设计和自身实践的桥梁。要将抽象的改革思想、理论和较为原则的顶层设计精准对接改革实践所需，制度建设才是关键。重庆市第四中级人民法院在推进和深化司法责任制改革过程中，高度重视制度建设，按照中央司改精神要求和上级人民法院指导意见，坚持问题导向，注重深化改革与内涵式发展一体推进，努力形成了司法责任制改革“1122”制度体系，即以优化审判组织为基础，以保障法官、合议庭依法独立公正行使审判权为中心，以规范审判监督和改进审判管理为保障，以深化司法公开和严格审判责任为重点，具有创新性、针对性、实用性的“可复制、可传播”的制度系统。这些制度不仅背后蕴含的理念是比较先进的，针对的问题是比较准确的，而且探索并尊重了司法工作规律，在司法实践中是有用和管用的。我们倡导并努力形成“制定制度多参与、执行制度更自觉”的制度文化。（1）秉持“让小制度显大身手”的制度理念。制度不在大，而在于能否切实有利于解决存在的问题、推动改革落实。制度能否得到认同和对实践产生积极的作用，关键在于制度本身是否具有针对性、科学性和可操作性。我们在改革中坚持问题导向，把握问题实质，针对一个问题，深入调研分析，出台一项小制度，切实解决实际问题。（2）树立规则意识。规则意识不仅是法院管理法治化的内涵，也是“让审理者裁判、由裁判者负责”之公正司法的内涵。所谓规则，简单来说就是通过一定程序特别是民主程序制定出来需要大家共同遵守的制度。强化规则意识，首先是制定制度大家参与，其次是引导大家树立法治意识、制度意识、纪律意识，逐步养成遵守规则的愿望和习惯。更为主要的是，这种规则意识无疑会形成促进每一位法官依法独立公正行使审判权的巨大内在力量，不断推动司法责任制完善落实，不断提升司法公正公信。自2013年启动改革试点以来，重庆市第四中级人民法院先后制定了《关于保障法官依法独立公正行使审判权的规定》《关于完善办案团队的暂行规定》《合议庭工作守则》《专业法官会议规则》《裁判文书说理指引》《关于类案检索参考的规定》《评查工作实施细则》《关于对办案瑕疵错误进行责任追究的规定》等50余项司法责任制改革制度，这些制度固化了司法责任制改革的理论研究成果，反映了顶层设计的刚性要求，有效解决了我们改革中诸多问题，同时也为司法改革顶层设计做出了有益的贡献，其中的专业法官会议制度入选最高人民法院《中国法院的司法改革》白皮书，不少制度还被多家兄弟法院参考借鉴。在本书各篇章中，我们附录了一些主要制度，希望它能够传播并对全国兄弟法院深化司法责任制改革有所裨益。本书既是重庆市第四中级人民法院改革理论研究成果之集成，也是深化司法责任制改革实践之记录，更是法院文化建设之积累，与2015年5月出版的《审判权运行机制改革》形成姊妹篇。《审判权运行机制改革》从理论研究、审判组织、审判服务与管理、审判责任、职业保障五个方面对司法责任制改革进行了比较系统的讨论，本书则着重研究了深化司法责任制改革需要格外关注的三个问题，即合议制度改革、裁判文书说理改革和法官责任的追究与豁免，两者相辅相成。本书付梓之际，对司法体制改革作出重要指示强调，司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。同时强调，要遵循司法规律，要全面落实司法责任制，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。我们备受鼓舞，将一如既往地深化司法责任制改革。由于作者水平有限，本书难免存在错误，恳请大家批评指正，我们将不断总结提高。孙海龙2017年7月26日于重庆黔江