建设工程质量监管法律机制研究

近年来频发的建设工程质量重大事件，其根本原因在于建设工程质量监管机制失灵，致使建设工程各方主体的市场行为与政府干预行为失衡。有效管控建设工程质量，应当是政府监管、社会监理、企业自控齐头并进，在借鉴国外先进立法经验基础上，结合我国实际，特别是突显的工程质量重大问题，完善建设工程质量政府监管体系，加强工程监理在工程质量监管中的独立性地位，严格建设单位和施工单位等参建主体在工程质量控制中的义务与责任，构建建筑市场信用法律制度和建设工程质量保险法律制度，最终从宏观监管体系与微观制度规范上促进建设工程质量监管法律机制的完善。

宋宗宇，男，1968年7月生，西南政法大学法学学士、法律硕士、法学博士，重庆大学管理学博士后，澳大利亚Deakin University访问学者。现任重庆大学建筑与房地产法研究中心主任、教授、博士生导师，重庆大学社会科学学部委员。担任中国建筑学会建筑经济分会工程法律专业委员会副主任委员、重庆市法学会副秘书长、重庆市法学会房地产法建筑法研究会常务副会长、重庆仲裁委员会仲裁员及专家咨询委员会委员、重庆中钦律师事务所律师、重庆大学法律顾问。2013～2015年担任重庆市高级人民法院民一庭庭长助理（国家“双千计划”挂职）。主持国家社会科学基金项目等课题研究10余项，出版《优先权制度研究》《环境侵权民事责任研究》等专著和教材30余部，发表学术论文100余篇。

引言
第一章建设工程质量监管法律机制的基本范畴
一、建设工程质量监管法律机制的内涵剖析
（一）机制的含义与构成要素
（二）法律机制的基本要义
（三）建设工程质量监管法律机制的研究范围
二、我国建设工程质量监管法律机制的发展阶段
（一）企业自控时期
（二）政府监督为主时期
（三）政府监督和社会监理相结合时期
三、政府监督、社会监理与企业自控的关系
（一）政府监督、社会监理、企业自控的概念界定
（二）政府监督、社会监理与企业自控的关系厘清

第二章建设工程质量监管法律机制的域外考察
一、建设工程质量监管法律机制的域外发展
二、建设工程质量监管法律机制的域外模式
（一）政府主导
（二）政府委托
（三）政府监控
三、建设工程质量监管法律机制的域外经验与借鉴
（一）建立完备的工程质量监管法律体系
（二）准确定位政府在工程质量监管中的职能
（三）严格规范建筑行业准入与审核制度
（四）积极推行建设工程质量保险机制

第三章我国建设工程质量政府监管的检视与因应
一、建设工程质量政府监管在我国的历史与现状
（一）我国建设工程质量政府监管的历史变迁
（二）我国建设工程质量政府监管的主要内容
（三）我国建设工程质量政府监管的特点
二、我国建设工程质量政府监管存在的问题
（一）建设工程质量政府监管的体系混乱
（二）政府监督管理机构的定位不清
（三）建设工程质量政府监管的责任失范
（四）建设工程质量政府监管的制度缺失
三、完善我国建设工程质量政府监管的思考
（一）加强建设工程质量政府监管组织体系
（二）明确政府监督管理机构的定位
（三）厘清政府监督管理机构的职责范围
（四）充实建设工程质量政府监管的内容

第四章工程监理在工程质量监管中的独立性及实现
一、工程质量严峻形势呼唤工程监理的独立性
二、工程监理在工程质量监管中独立性的比较分析
（一）《FIDIC合同条件》中工程监理的独立性
（二）发达国家法律及行业规则关于工程监理独立性的规定
三、我国工程监理独立性缺失的表现及成因
（一）我国工程监理独立性缺失的具体表现
（二）我国工程监理独立性缺失的成因分析
四、我国建设工程监理独立性的实现路径
（一）限制业主不充分授权及滥加干涉行为
（二）通过专家责任强化监理单位的独立性

第五章工程质量监管中参建主体的义务与责任
一、工程质量监管中参建主体的主要义务
（一）依法招标投标，合法承揽工程
（二）规范管理，严格控制工程质量
（三）不得指定材料供应商
（四）工程质量保修
二、参建主体违反工程质量监管义务的表现与成因
（一）参建主体违反工程质量监管义务的主要表现
（二）参建主体违反工程质量监管义务的原因分析
三、参建主体在工程质量监管中的义务明确与责任落实
（一）明确参建主体在工程质量监管中的义务
（二）落实参建主体在工程质量监管中的责任

第六章建筑市场信用法律制度的建立与完善
一、建筑市场信用缺失的主要表现
（一）业主信用缺失
（二）承包商信用缺失
（三）中介机构信用缺失
（四）政府主管部门信用缺失
二、我国建筑市场信用缺失的原因分析
（一）道德的脆弱性
（二）信息不对称
（三）体制和法律不完善
三、完善建筑市场信用法律制度的具体设计
（一）建筑市场信用信息管理制度
（二）建筑市场征信制度
（三）建筑市场信用中介制度
（四）建筑市场行业信用自律制度
（五）建筑市场诚信激励和失信惩戒制度

第七章建设工程质量保险法律制度的构建
一、建设工程质量保险的立法模式
（一）保险公司为主导的质量保险模式
（二）建设工程质量保证项目模式
（三）域外建设工程质量保险立法模式的借鉴
二、建设工程质量保险的范围
（一）建设工程质量保险范围的类型
（二）建设工程质量保险与相关制度在范围上的比较
（三）完善我国建设工程质量保险范围的建议
三、建设工程质量保险的期间
（一）建设工程质量保险期间的比较
（二）确定建设工程质量保险期间考量的因素
（三）建设工程质量保险期间在我国的具体设计
四、建设工程质量保险的费率
（一）保险费率在建设工程质量保险中的功能
（二）确定建设工程质量保险费率的影响因素
（三）完善建设工程质量保险费率的建议
五、建设工程质量保险的索赔与理赔
（一）索赔中第三方受害人的直接求偿权
（二）建设工程质量保险的理赔流程与期限
结语

序言 自1997年颁布《建筑法》以来，国家和地方陆续出台了不少法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件，初步构建了我国建筑领域的法律体系。但是，实践中却遇到许多新问题与新矛盾，突出表现为近年来频发的建设工程质量重大事件。比如，湖南凤凰大桥垮塌（2007年）、杭州地铁工地塌陷（2008年）、上海“莲花河畔景苑”楼房整体倾覆案（2009年）、西宁商业巷工地坍塌（2009年）、株洲高架桥倒塌（2009年）、昆明新机场高架桥垮塌（2010年）、哈尔滨居民楼墙体垮塌（2011年）、哈尔滨阳明滩大桥垮塌（2012年）、奉化居民楼垮塌（2014年）、吉安河西接待中心工程坍塌（2014年）事件。上述事件无一不是因为建设工程质量存在问题引起的。更为严重的是，这类事件似乎没有停止的迹象，甚至还呈“井喷”的趋势。 引起建设工程质量问题的原因，表面上是施工人缺乏科学态度、蛮干，“无知加无畏”所致。进一步看，是执法不严造成的。从根源上讲，监管立法不完善，《建筑法》没有真正担当起“保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展”的历史重任。《建筑法》从实施至今已有17年没有进行过大修，许多内容已经不能适应现实生活的客观需要，即使2011年对该法进行的修订，也仅仅象征性地修订了一个条文，内容只涉及工伤保险和意外伤害保险两个具体问题。事实上，安全生产管理不到位、招投标主观弹性空间太大、法律对建设单位和中介服务机构缺乏规制、劳务分包企业存在制度缺位、转包分包“挂靠”的法律规定过疏、“阴阳合同”法律约束缺失、拖欠工程款问题法律规定不力、工程担保与保险制度存在制度障碍等被社会诟病的问题，也是建设工程质量低劣的有力推手。为此，《建筑法》被认为是“最不完善”和“执行得最差”的法律。 按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神，全面推进依法治国，“科学立法”是先导。有力遏制建设工程质量事件频发的态势，加强建设工程质量监管立法是当务之急。事实上，建设工程质量问题，不仅是建筑领域的市场行为与政府监管行为的冲突与平衡问题，也是政府与建设工程各方主体权、责、利是否合理配置的问题。必须建立起完善的建设工程质量监管法律制度，实现监管规范化和程序化，充分发挥政府监督、社会监理与企业自控的作用，才是提高建设工程质量水平的关键。据此，应当尽快修订《建筑法》以及《建设工程质量管理条例》和其他配套法规。修订中，应当将加强建设工程质量监管作为重中之重。 本书是在本人主持的中国法学会部级法学研究重点课题结题报告基础上形成的，也是中央高校基本科研业务费科研专项研究重大项目的重要部分。2015年2月16日，本课题以“优秀”等级通过了中国法学会组织的结项鉴定。本课题成果也是集体智慧的结晶。重庆大学黄锡生教授、靳文辉教授，中国建筑技术集团有限公司高印立总裁参加了本课题的申请与研究。重庆大学董正爱博士、狄亚娜博士、何荣山博士、张露博士、重庆市第五中级人民法院王璐璐博士、重庆市潼南县人民法院陈法博士、重庆坤源衡泰律师事务所丁磊博士、中国人民财产保险股份有限公司重庆公司黄佳伦女士参加了本课题研究。上述同志对本课题的顺利完成做了大量工作，在此一并致谢。 是为序！ 重庆大学建筑与房地产法研究中心宋宗宇 2015年2月28日