非政府组织的行政主体地位研究

《非政府组织的行政主体地位研究》是一部全面系统研究非政府组织之行政主体地位的学术著作，凸显了作者对非政府组织与行政主体之间关系的深入理解。在本书中，作者遵循“明确主体地位—界定权力类型—构建监督机制”的基本分析路径，同时以较严格的范式概念来考察非政府组织对于中国行政法学发展的意义。本书的学术创新和贡献之处在于回答了以下三个问题：为什么存在非政府组织？非政府组织能做什么？如何监督非政府组织的权力运行？这对于促进行政主体理论研究的深化具有重要价值，对于推动现代公共行政的多元化发展具有积极作用。

张继恒，陕西宝鸡人，江西科技师范大学法学院副教授，西南政法大学法学博士后流动站研究人员，法学硕士，管理学博士(社会治理与法治系统工程专业／行政法治方向)。在《法商研究》《法制与社会发展》《现代法学》等刊物发表论文二十余篇，主持或参与国家社科基金、中国法学会部级法学研究课题等多个项目研究。《现代经济法行为范畴的梳理与提炼》一文荣获2012年中国法学会经济法学研究会年会暨第二十届全国经济法理论研讨会青年很好论文一等奖。

前言
第一章导论
一、传统行政法体系的反思
（一）以行政主体为核心范式
（二）公共行政之变迁与行政法领域的新进展
（三）公共行政中的非政府组织
二、研究的缘起及意义
（一）研究的缘起
（二）研究的意义
三、研究的内容
四、拟解决的主要问题、基本思路及研究方法
（一）拟解决的主要问题
（二）基本思路
（三）研究方法
第二章非政府组织的兴起与行政主体理论的变革
一、非政府组织之勃兴
（一）新公共管理运动与非政府组织的勃兴
（二）西方国家非政府组织产生的理论基础
（三）从行政法层面透视非政府组织产生的必然性
二、传统行政主体理论的困境
（一）非政府组织兴起对传统行政主体理论的挑战
（二）传统行政主体理论的基本要点
（三）传统行政主体理论的内在矛盾
（四）反思与启示
三、行政主体理论之变革
（一）行政主体理论变革的意义
（二）对既有变革模式的简要评介
（三）行政主体理论变革的主要内容
第三章非政府组织的基本理论
一、非政府组织的概念界定
（一）指向非政府组织的近义名词
（二）非政府组织与相关概念之间的关系
（三）非政府组织的行政法界定
二、非政府组织的法律属性及特征
（一）非政府组织的法律属性
（二）非政府组织的法律特征
三、非政府组织的制度功能
（一）践行参与式治理模式，推进行政民主化进程
（二）克服“双重失灵”，提升公共行政效率
（三）疏导化解矛盾，构建和谐社会
第四章非政府组织行政主体地位的确立
一、非政府组织行政主体地位确立的法理依据
二、非政府组织在传统行政法中的主体地位
（一）政府对非政府组织的具体行政管理
（二）非政府组织的行政相对人权利
三、非政府组织是一种现代新型行政主体
（一）非政府组织辅助政府干预——合作关系的体现
（二）政府与非政府组织的公共行政权力监督关系的体现
（三）政府和非政府组织公共行政权力的划分
第五章非政府组织公共行政权力的提出
一、非政府组织公共行政权力提出的法治意义
二、非政府组织公共行政权力的生成
（一）非政府组织公共行政权力的生成依据：公共利益
（二）非政府组织公共行政权力的权源
（三）非政府组织公共行政权力的性质
三、非政府组织公共行政权力的基本形态
（一）规范制定权
（二）公共事务管理权
（三）非法律惩罚权
（四）争议解决权
第六章对非政府组织行使公共行政权力的法律监督
一、我国非政府组织法律监督的现状分析
（一）非政府组织基本法的缺失导致立法监督缺位
（二）既有的行政管理体制极易造成监管重叠或缺位
（三）司法审查机制不完善致使司法监督难以有效实施
（四）自律管理方式不健全致使守法监督流于形式
二、国外非政府组织法律监督情况的总体考察及对我国的 启示
（一）国外非政府组织法律监督情况的总体考察
（二）国外经验和做法对我国的启示
三、关于完善我国非政府组织法律监督的思考
（一）设定非政府组织基本法的立法模式
（二）改革非政府组织的行政管理体制
（三）确立对非政府组织的司法审查机制
（四）健全非政府组织的自律管理制度
第七章结论与展望
一、结论
二、展望
参考文献
后记
附录一
附录二
附录三
附录四

前言作为一种新兴社会现象，非政府组织成为了各类学术研究的共同话题，也导致了空前的争议。反思传统的行政法学体系可以看出，非政府组织的公共行政占据了现代公共行政的重要比例，并呈现出日益上升的趋势。非政府组织之勃兴使传统行政主体理论遭遇重重困境，要突破这一困境则需要通过变革传统行政主体理论去接纳现实中非政府组织参与公共行政。行政法上的非政府组织，是指不以营利为目的，除国家机关（以行政机关为代表）、事业单位、经济组织以外提供公共产品和服务的所有社会组织，其典型形态包括社会团体、行业组织和民办非企业单位。非政府组织是一种现代新型行政主体，不仅要强调其与政府之间的合作关系，还要凸显其与政府之间的制约关系。从目前的情况来看，作为行政主体的非政府组织已拥有规范制定权、公共事务管理权、非法律惩罚权和争议解决权等多项公共行政权力。因此，从立法、执法、司法和守法层面对非政府组织行使公共行政权力进行法律监督在当下的中国显得尤为重要。我们的基本观点是，今后的理论和实践可考虑从制定非政府组织基本法，推行以专门管理和分类管理为基础的行政管理体制，确立通过行政诉讼的司法监督方式，健全非政府组织自律管理制度四个角度入手完善我国非政府组织的法律监督。全书除了第一章“导论”和第七章“结论与展望”外，分为五章。第二章是对非政府组织兴起与行政主体理论变革之间的内在关系的分析。本章首先分析了西方国家非政府组织兴起的现实背景——新公共管理运动，理论基础——“市民社会”“法团主义”“治理理论”，以及非政府组织在行政法领域产生的必然性。其次揭示了传统行政主体理论在面对事实上的非政府组织公共行政行为时所遭遇的“一元性的理论和多元化的现实之间的脱节”的内在矛盾。最后则提出了变革行政主体理论的基本框架，即把行政主体确立为“两类三种”：“两类”是指国家行政主体和社会公共行政主体，“三种”是指作为职权性行政主体的行政机关，作为授权性行政主体的法律、法规授权的组织，作为自治性行政主体的非政府组织。第三章是非政府组织的基本理论。本章考察了非政府组织与相关近似概念之间的关系后指出，行政法上的非政府组织是指不以营利为目的，除国家机关（以行政机关为代表）、事业单位、经济组织以外提供公共产品和服务的所有社会组织，其典型形态包括社会团体、行业组织和民办非企业单位。本章分析了非政府组织在法律属性上所具有的双重性和复合性，同时论述了行政法上非政府组织所具有的四个法律特征，即非政府性、非营利性、自治性和公益性。本章还对非政府组织的制度功能进行了重点阐述。这些功能具体包括：第一，践行参与式治理模式，推进行政民主化进程；第二，克服“双重失灵”，提升公共行政效率；第三，疏导化解矛盾，构建和谐社会。第四章是非政府组织行政主体地位的确立。本章主要从“行政主体—行政相对人”二元框架出发分析和讨论非政府组织行政主体地位确立的法理依据和非政府组织在传统行政法中的角色定位，最后明确指出非政府组织在现代行政法上是一种新型行政主体。本章强调，作为行政主体的非政府组织在具体行政法律体系中的地位和作用主要是通过其与政府组织之间的行政法律关系所体现出来的，这具体包括政府组织与准政府组织之间的合作关系，以及准政府组织与政府组织之间的制约关系两个方面。第五章是非政府组织公共行政权力的提出。首先，本章论述了非政府组织公共行政权力提出的法治意义，并指出非政府组织行使公共行政权力主要有两种形式，即外部行政行为和内部行政行为。其次，在此基础上，本章指出公共利益是非政府组织公共行政权力生成的理论依据；法律法规授权、行政委托、内部契约让渡、法律确权是非政府组织公共行政权力的主要来源渠道；非政府组织公共行政权力中的授权委托性公共行政权力在性质上属于国家权力范畴，而其中的自治性公共行政权力属于社会权力范畴。最后，本章论述了非政府组织公共行政权力的四个基本形态，即规范制定权、公共事务管理权、非法律惩罚权和争议解决权。第六章是对非政府组织行使公共行政权力的法律监督。首先，本章指出目前我国非政府组织法律监督的现状主要体现在以下四个方面：一是非政府组织基本法的缺失导致立法监督缺位；二是既有的行政管理体制极易造成监管重叠或缺位；三是司法审查机制不完善致使司法监督难以有效实施；四是自律管理方式不健全导致守法监督流于形式。其次本章在考察世界各国尤其是俄罗斯对非政府组织法律监督情况的基础上指出，我国应当吸收和借鉴其中的有益经验和做法。最后则明确指出要从设定非政府组织基本法的立法模式、改革非政府组织的行政管理体制、确立对非政府组织的司法审查机制和完善非政府组织的自律管理制度四个方面入手，进行我国非政府组织法律监督机制的建构。