地方立法评估制度研究

《地方立法评估制度研究》对地方立法评估的理论发展历程进行了梳理，分析了地方立法评估实践中的问题成因，借鉴了美国、加拿大和欧盟国家的立法评估经验，探索出具有中国特色的地方立法评估基础性理论。《地方立法评估制度研究》从地方立法评估的理论基础、研究现状、核心要素（主体、对象、内容、标准、指标、方法、程序）等方面进行深入的探讨，特别是结合广东地方立法的实践进行理论探索，将地方立法评估的共同规律与立法评估的地方特色区分开来，形成鲜明的比对，将单一的理论探索变为鲜活的实践机制。《地方立法评估制度研究》致力于结合新时代法治国家建设的主旋律，成功构筑了一套地方立法评估的学理体系。相信本书的观点和问题分析的对策能为中国法律体系的完善和立法质量的提升提供重要的理论启示和方法借鉴。

夏正林，男，1973年1月生，法学博士，现为华南理工大学法学院副院长、教授、博士生导师。在《法学研究》《中国法学》等法学核心期刊上发表文章二十余篇，出版专著两部，主持国家社科基金研究一项，省部级项目五项。担任华南理工大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地副主任，是广东省人大、广州市人大、韶关市人大立法顾问和咨询专家，长期为广东省的地方立法进行调研、宣讲和咨询评估工作。
王胜坤，男，1979年7月生，法学博士，贵州民族大学法学院副教授，主持省级课题三项，发表论文十余篇，多次参加地方立法评估工作。
林木明，男，1980年9月生，法学硕士，广东卓凡律师事务所合伙人、律师，担任惠州学院兼职教授，教授《地方立法评估》课程。兼任惠州市人大常委会立法咨询专家、华南理工大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究员。

前言
第一章地方立法评估概述
第一节地方立法评估及其相关概念
一、地方立法评估概念
二、地方立法评估与相关概念的区别
第二节地方立法评估的性质、意义及特点
一、地方立法评估的性质及意义
二、地方立法评估的特点
第三节我国地方立法评估的发展及存在的问题
一、我国地方立法评估发展历程
二、我国地方立法评估中存在的问题
三、我国地方立法评估制度的建立与完善
第二章地方立法评估的理论基础
第一节地方立法评估的理论基础及实践要求
一、地方立法评估理论的兴起
二、地方立法的实践需要是地方立法评估兴起的实践因素
第二节地方立法评估的基本原则
一、公正客观原则
二、全面系统原则
三、民主公开原则
四、及时高效原则
五、科学发展原则
第三节国外地方立法评估发展及做法
一、典型国家立法评估制度
二、国外立法评估制度的经验总结
第三章地方立法评估的主体、对象和内容
第一节地方立法评估的主体
一、地方立法评估主体的概念及确定的原则
二、地方立法评估主体的范围及类型
三、我国地方立法评估主体及其完善
第二节地方立法评估的对象
一、地方立法评估对象概念及类型
二、立法评估对象的选择原则
三、我国地方立法评估对象选择
第三节地方立法评估的内容
一、地方立法过程评估的内容
二、法规草案表决前评估的内容
三、法规实施后评估的内容
第四章地方立法评估标准及指标
第一节地方立法评估的标准
一、地方立法评估标准的概念及分类
二、地方立法评估标准的作用
三、地方立法评估标准体系的建构
第二节地方立法评估的指标
一、设立评估指标应当考虑的因素
二、评估指标体系
三、评估指标分析
第五章地方立法评估的方法
第一节地方立法评估方法的概念及分类
一、地方立法评估方法的概念
二、地方立法评估方法的分类
第二节确立地方立法评估方法的原则及借鉴
一、确定地方立法评估方法的基本原则
二、几个国家地方立法评估方法研究概况
第三节地方立法评估方法的体系建构
一、国内地方立法评估方法研究概况
二、我国地方立法评估方法的体系建构
第六章地方立法评估程序
第一节地方立法评估程序概述
一、地方立法评估程序的概念
二、地方立法评估程序的价值
三、地方立法评估工作程序设计的基本要求
第二节启动程序
一、地方立法评估程序的启动机制
二、地方立法评估程序启动机制的建立
第三节评估的实施
一、评估准备阶段
二、评估方案的实施
三、评估结论的形成及撰写评估报告
第四节评估回应与运用阶段
一、地方立法评估回应的概念
二、地方立法评估回应机制的主要作用
三、地方立法评估回应方式
参考文献

序地方立法评估是地方立法的一项重要工作。随着法治中国的建设，地方立法工作越来越重要，作为保障地方立法质量的重要手段，开展地方立法评估也就越来越重要。在实践中，各地方虽然也在进行着地方立法的评估，但由于在理论上没有深入的研究，相关法律也没有统一规定，一般都是由各地方通过地方性法规或规章作出规定的，做法也甚不统一，效果自然不会好。因此，要提高地方立法质量还需要从搞好地方立法评估开始。2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修订后，将立法评估明确写入其中，并对立法评估提出了明确的要求。笔者认为，不仅在理论上对地方立法评估的重视程度不够，没有把地方立法评估作为一项重要的立法工作来看待，在实践中，也多重视立法后评估，不重视立法前评估。笔者曾作为专家多次参加立法评估工作，每次主办方都将立法评估举办成了专家论证会或者听取意见会，并没有在评估的意义上进行。以上问题促使笔者对我国地方立法评估问题进行思考。恰逢2015年广东省人大立法联盟有一些相关的资助，作者就开始对地方立法评估问题进行研究。广东省人大常委会非常重视地方立法评估工作，2013年以来，先后与省内9家高校合作建立了省级地方立法咨询与服务基地，并在这个基础上成立了立法联盟，这为开展地方立法评估提供了良好的人才资源基础。笔者也曾多次参加评估工作，感触尤深。本书由三人合作而成。夏正林教授写了其中前言、第一章、第二章内容，王胜坤副教授写了其中第三、四、五章的内容，林木明律师写了其中第六章内容，最后由夏正林统稿。感谢广东省人大常委会的资助。夏正林2017年4月8日前言地方立法评估，是指地方立法的评估主体按照一定的原则、标准、程序和方法及指标体系对即将交付表决的地方性法规和政府规章草案或者对已经实施一段时间的地方性法规和政府规章进行全面分析、判断和评估的专业活动。地方立法评估是地方立法工作的一项重要的内容，也是地方立法工作中一项重要的工作制度，是科学立法、民主立法原则在地方立法工作中的重要体现。科学和客观地开展地方立法评估工作，对于保障和提高地方立法的质量，做好地方立法工作，以及对于落实全面依法治国战略有极为重要的意义。在新的形势下，随着全面依法治国战略的实施，以及地方立法权的扩大，开展地方立法评估工作具有其必然性，而且其重要性将越来越突出。首先，地方立法评估工作是中国特色社会主义法治建设和发展的必然趋势。目前中国特色社会主义的法治建设正从立法型转向实施型发展，为保证法律实施的效果和立法质量的提高，在法律实施的过程中，就必须加强对被实施的法律的评估。早在2011年，时任全国人大常务委员会委员长的吴邦国同志就宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，这就意味着，中国特色社会主义的法治建设工作的重点从那时起就逐步从立法转向了法律的实施阶段，用一位学者的话说，中国的立法已经发展到从“数量型立法”转向“质量型立法”参见俞荣根主编：《地方立法后评估研究》，中国民主法制出版社2009年版，第4页。的拐点，这个转变就势必要求把追求法律的实效放在法治建设工作中更为重要的位置，也就是说，必须要更加重视对立法的评估工作。其次，地方立法评估工作是全面依法治国战略的一个重要环节。党的十八大以来，尤其是党的十八届三中全会、四中全会提出了全面推进依法治国的战略，其中，全党提出要建立健全“人大主导”的立法工作体制和机制，应该说，这对以往传统的以部门为主导的立法模式来说是一个重大的调整，意味着作为立法机关的人大要在立法工作中承担更重大的责任，这势必对现有立法工作思路和工作模式带来新的挑战，其中一个必然的要求就是必须把立法评估工作放在更重要的位置，以提高立法的质量和加强法律的实效。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调要“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”，对加强立法评估工作提出了明确的要求。全面推进依法治国的战略，完善国家层面的立法固然重要，但提高地方立法质量的意义也不能忽视。至少从数量上来看，地方立法占整个国家的立法的绝大多数，根据国务院新闻办于2014年11月6日10时举行的新闻发布会现场公布的资料，截至2014年9月底，中国已经制定现行有效的行政法规737件，国务院部门规章2856件，地方政府规章8909件。因此，在各个地方的立法工作中，地方立法主体，尤其是省级人大常委会，必须要把立法评估工作放在一个更为重要的位置，这对实现全面依法治国战略具有不可替代的基础性意义。最后，就作为地方立法工作本身的一项内容而言，地方立法评估工作的重要性也将越来越突出。长期以来，我国地方立法数量众多，但质量不容乐观，况且，更多地重视了立法工作本身，而忽视评估工作，导致地方立法的质量普遍低下，地方立法工作并没有起到应有的作用。但在新的形势下，地方立法工作的重要性却越来越明显，对地方立法质量的要求将会越来越高。尤其是2015年修订后的《立法法》增加设区的市部分的立法权后，全国拥有地方立法权的地方增加到214个。这些地方根据各省、自治区的人大及其常委会的统一部署，相继进行了立法，但人们普遍担心在当前地方立法水平不高，立法质量难以保证的情形下，放开这些立法权，很有可能造成立法质量的下滑，从而减弱立法机关的权威，对实施依法治国的战略反而起到负面的作用。然而，地方立法权的扩大势在必行，是推进全面依法治国战略的重要环节，因此，解决问题的关键并不是限制地方的立法权，而是要提供相应的条件，保证和加强各地方立法的质量，其中通过强化地方立法的评估工作是保证地方立法工作的质量的必要措施。因此，开展地方立法评估工作，以提高立法质量，迫在眉睫。地方立法评估工作的开展，除具备上述作用和意义外，开展地方立法评估过程，还是一个对地方立法的宣传过程，是人民群众参与立法的过程，有助于地方立法的实施。对于地方立法来说，它的生命力在于得到地方各级执法主体的严格执行，得到地方群众的认可，只有这样，它才能发挥应有的作用。而地方立法的评估正是在通过对地方各级执法主体、群众进行调研，反映他们对地方立法的意见中完成的，在这个过程中，又加深了他们对地方立法的了解，让他们充分参与地方立法，从而完成了地方立法的民主化的过程。地方立法评估工作的重要性其实是显而易见的，并不用过多赘述。但长期以来，无论是在理论上，还是实践中，我们对地方立法评估的认识还是很不够的。第一，在理论上，学者们对地方立法评估工作的研究非常匮乏，在研究的内容上，多注重对立法后评估的研究，几乎没有涉及立法前评估的研究；在评估的方式和性质上，没有把立法评估与专家论证、召开座谈会听取意见等具体的立法环节活动之间的区别论述清楚。第二，就立法评估工作的实践而言，传统上，我们一般认为法律草案通过了，立法工作也就算结束了，并不注重评估工作。我国地方立法工作虽然早就开展了，但地方立法的评估工作却是20世纪90年代才在一些地方陆陆续续的开始，2000年出台的《立法法》中甚至没有规定要求地方立法的评估的相关内容。这么多年来，虽然有些地方已经多次开展了立法评估工作，但往往形式大于实质，随意性比较强，对地方立法评估工作的重要性的认识并没有提升到足够的高度，往往只重视立法，而忽视立法评估工作。即使在已有的立法评估实践中，我们往往也只重视立法后的评估，忽视立法前的评估。加之，缺乏有关立法评估工作的详细程序和要求的指引，以及专业评估人员的缺乏，往往都以其他的方式，如专家论证、召开座谈会、听取意见反馈等方式替代了更为严格和专业的立法评估工作。应该说，这是导致立法水平不高，立法的效益不好，所立之法的实效性不强，甚至给社会公众对立法工作留下不太好的印象的重要原因。当然，地方上立法人才更加匮乏，也是地方立法评估工作开展的不尽如人意的原因之一。党的十八大以来，地方立法评估工作提上了日程，新修改的《立法法》在第39、63条对立法评估做了明确的规定，包括对表决前的立法草案评估和立法后评估。各地方立法机关对地方立法评估工作的重视也提到了前所未有的高度，比如，2013年以来，广东省人大常委会就与省内的中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学、嘉应学院、韩山师范学院、广东海洋大学、韶关学院9所高校共同合作建立“立法基地”——“广东省立法咨询和服务研究基地”，借助于各高校法学专家的力量，主要开展地方立法调查、研究、评估与咨询服务。此后，每年都有5项左右的立法后评估工作，并由省人大常委会牵头成立了省地方立法研究评估与咨询服务基地高校联盟。2014年8月，广东省人大常委会与广东省法学会、省律协、省青联、省工商联分别签订了广东省立法社会参与和评估中心协议书，成立了“广东省立法社会参与和评估中心”，这是广东探索创新开门立法，实现科学、民主立法进程中的又一重要举措，社会重要主体有序通过重大制度平台，在立法过程中发挥更大作用，更好支撑和保障立法机关开门立法，为科学、民主立法打下基础。应该说，“立法社会参与和评估中心”，作为法学界以及社会各界对重要立法项目、立法实施后评估项目意见的平台，使所制定的法规更具可操作性。2015年，新修改的《立法法》通过以后，广东省内各设区市为提高立法质量，又借助于高校法学专家的资源纷纷成立了立法评估和咨询服务基地，专门负责立法前的调研、起草工作，而立法前的评估是起草中的一项重要工作。应该说，广东省的地方立法评估工作，包括立法前的评估和立法后的评估，已经常态化。2016年广东省人大常委会又成立了一个集职业化、专业化、社会化于一体的广东省立法研究所，并设立了立法博士后的工作站，加强地方立法人才的培养，加强对地方立法评估的理论研究，逐步建立地方立法评估工作的规范。笔者曾多次参加广东省内地方立法的评估工作，作为理论研究工作者，认为应当加强对地方立法评估工作的研究，关注地方立法评估工作中出现的问题、好的做法，研究总结出一套切实可行的地方立法评估制度，为地方立法评估工作的开展提供理论支持。