中国保安企业开展海外业务的法律与监管研究

本书作者对保安业较发达的上海、广东（深圳）和北京等省市，采取实地走访、座谈会、个别访谈的方式，就基本情况、基本态度、基本认识、业务类型、法律问题、对策建议等内容进行调研，同时横向比较世界上发达国家和地区在保安企业监管方面的经验和做法，为保安企业开展海外业务提高认识、发现问题、设计思路、运用方法、开展合作提供借鉴和启示。

李卫海，1976年生，法学博士，中国政法大学军事法研究所副教授兼任所长，教育部“2011计划”司法文明协同创新研究中心研究员，主要研究紧急法治、海洋法与海战法、美国军事法等。另外，还担任中国人民解放军法律战专家组成员，北京军事法学会秘书长等社会职务。

第一部分 背景与意义
一、背景
（一）中国与世界的经济联系越来越深入广泛，海外经济利益迅速增长
（二）世界安全形势的恶化与海外风险增加，以风险管理与安保防范为主要应对
（三）中国保安企业开展海外业务的必要性与可行性，以诚信、质量和合法为基本导向
二、研究意义
（一）中国保安企业走出去的前置条件
（二）维护国家海外利益的具体举措
三、研究的主要问题
（一）研究保安企业海外业务开展的国际法规范，铺平中国保安企业开展海外业务的合法通道
（二）比较研究发达国家和地区对保安企业的监管，为中国保安企业开展海外业务提供有益借鉴和启示
（三）从实然层面研究中国对保安企业开展海外业务的监管现状与主要法律问题
（四）从应然层面探讨中国保安企业开展海外业务的法律完善与监管对策
四、研究方法
（一）研究立场
（二）研究路径
（三）具体方法
（四）可行性分析
五、主要创新点
第二部分 保安企业开展海外业务的国际法规范分析
一、国际经济法层面
（一）保安服务概述
（二）保安企业开展海外业务的类型分析
（三）保安企业开展海外业务的具体分析
二、国际人权法层面
（一）保安人员的人权保障
（二）执法对象的人权保障
三、国际人道法层面
（一）《蒙特勒文件》（以下简称《文件》）
（二）《行为守则》
四、中国民营保安企业开展海外业务利弊的具体分析
第三部分 发达国家和地区对保安企业的监管比较
一、美国私人安保业海外从事业务现状及监管
（一）对美国语境下私人安保的初步认识
（二）美国私人安保业发展简络和现状
（三）美国私人安保业的“警察化”趋势
（四）私人警察的权能类型
（五）美国私人安保业的“军事化”倾向
（六）对私人安保业尤其对其开展海外业务的监管与规范
（七）结论
二、英国私人保安业法律监管考察
（一）英国私人保安业的基本情况
（二）英国私人保安业的法律规制
（三）英国私人保安业提供服务质量的标准规范与ISO 91:28的适用
（四）英国私人保安业开展海外业务的监管规定
三、南非私营保安业法律监管考察
（一）南非私营保安业概述
（二）南非私营保安业的法律监管
（三）南非私营保安业提供服务质量的标准规范与ISO 91:28的适用
（四）南非私营保安业开展海外业务的监管规定
四、德国私人安保公司的法律规制研究
（一）德国私人保安业的发展状况概览
（二）德国私人保安公司设立与运营的法律监管
（三）保安公司服务标准与ISO 91:28的适用
（四）保安公司海外业务的法制监管
五、法国私人保安和军事公司及其法律规制――法国保安模式的特殊性及其背景
（一）概述
（二）法国国内保安和调查及其法律监管
（三）海外安全及援助
六、瑞士私人安保公司的法律规制研究
（一）瑞士私人保安业的发展状况概览
（二）瑞士私人保安公司设立与运营的法律监管
（三）保安公司服务标准与ISO 91:28的适用
（四）保安公司海外业务的法制监管
七、意大利对保安公司及其开展海外安保业务的监管
（一）意大利保安公司的经营现状
（二）意大利关于民间保安业务的立法规定
（三）意大利保安公司的设立
（四）意大利保安公司提供服务质量的标准规范
（五）意大利对保安公司海外业务的监管规定
八、日本保安业法律规制简介
（一）日本保安业发展现状
（二）日本保安业的法律监管
（三）日本保安业的资格认证制度
（四）日本保安公司在海外开展业务的法律监管
九、香港私人保安公司的法律监管问题考察
（一）香港私人保安业概况
（二）香港私人保安公司的发展现状及其监管机构
（三）香港私人保安公司的法律监管体系
（四）ISO 91:28与香港私人保安服务业的规范性适用
十、我国台湾地区保全制度及其法律规制
（一）保全业的兴起及发展
（二）保全制度构建及其法律规制
（三）保全制度风险控制与完善
（四）保全制度的海外拓展及其法律规制
第四部分 中国对保安企业开展海外业务的监管现状与主要法律问题研究
一、中国保安企业开展海外业务的国内立法现状
二、当前中国保安企业开展海外业务亟待解决的问题
三、关于中国保安企业海外开展业务中枪支获得与使用问题
（一）中国关于枪支管理与使用的法律规范
（二）中国保安企业开展海外业务拥有枪支的法律障碍
四、国外保安企业在中国开展业务的法律限制
（一）《指导外商投资方向规定》
（二）《保安服务管理条例》
五、未来我国保安企业开展海外业务类型的初步探讨
六、以华信中安保安有限公司为例，看我国与东道国的法律关系
第五部分 中国保安企业开展海外业务的法律完善与监管对策
一、海外保安服务获得的法律完善与监管
（一）有关中国保安企业设立的公司法和特许法
（二）枪支武器的购买与管理
二、海外保安服务实施的法律完善与监管
（一）和平时期的武力使用规则
（二）武装冲突时期的武力使用规则
三、海外保安服务品质提升的法律完善与监管
（一）保安人员的培训与管理
（二）保安人员的福利与待遇
（三）保安技术的精进与监督
（四）国际质量标准的执行与检讨
四、海外保安服务实施中的不法行为与追究
（一）中国追究的情形
（二）东道国追究的情形
（三）第三国追究的情形
第六部分 结论
一、制定基本守则的目的
二、制定基本守则应考虑的我国对外政策
（一）坚持和平共处五项原则的基本准则
（二）严格遵守东道国和中国的法律
（三）尊重东道国的文化传统
（四）不直接参与敌对行动
三、基本守则的内容
（一）适用对象及范围
（二）从事海外业务的中国保安企业的资质要求
（三）审批机构
（四）开展海外业务的中国保安企业应遵循的强制义务
（五）员工的甄选和预先调查
（六）员工的培训
（七）有关员工操守的总体原则和具体规则
（八）员工的权益保障
（九）武器管理
（十）作战物资管理
（十一）事件和事故报告
（十二）控诉程序
（十三）财务责任
（十四）监测遵守情况和确保问责制
附件一 有关2013年度公安部重点课题调研事宜的说明
附件二 中国保安企业开展海外业务现状的调查报告――以上海、深圳、北京为考察重点
附件三 华信中安海上护航深度调查
附件四 论私营武装护卫国际海运的适当性与合法性――以应对索马里海盗为重点
参考文献
致谢

序一 郭太生,中国人民公安大学教授、博士生导师，首都社会安全研究基地首席专家，中国保安协会专家委员会委员、常务理事。 李卫海所长请我为他的研究专著写序，我毫不犹豫答应了。这并不意味着我对自己的学术水平与学术影响有足够自信，只是简单地认为为高质量的、以中国保安为研究领域的学术专著或研究报告写序，对我来说既是一种荣誉，也非常值得高兴。在学术日益功利化的中国现时代，鲜有公安体制之外的学者纡尊降贵研究中国的保安业。看到有著名大学的年轻学者进入这个研究领域，肯花费时间和精力研究中国保安业发展过程的现实问题，令人感到十分欣慰。 我们正处在全球化的时代，信息传播技术与交通设施的发展为全球化进程提供了极为便利的条件。在全球化背景下，经济全球化使一切与生产、生活有关的资源、资本、商品、劳务、技术、信息等要素面临重新配置，而以经济全球化为先导和基础的这种发展趋势又带动了文化、政治、军事等领域的全球化发展。全球化时代另一个与中国保安业相关的因素是风险全球化。诚如社会学家乌尔里希·贝克在其代表作《风险社会》中所说：“这种全球化跨越了生产和再生产，跨越了国家界线。在这种意义上，危险成为超国界的存在，成为带有一种新型的社会和政治动力的非阶级化的全球性危险。”把经济全球化与风险全球化联系起来，对研究中国保安的学者来说具有特殊的意义。因为正是在经济全球化的背景下，中国的企业和经济组织开始走向海外，其直接体现是不仅中国对海外直接投资的数量在迅速增长，海外利益迅速扩展，而且在境外的企业、经济组织、代理机构和就业的人数也在同步增长。这不仅是中国经济发展的必然选择，从总体国家安全观的视角看，也是维护国家经济安全的重要组成部分。另外，中国在海外的企业、经济组织和人员目前面临着各种安全问题，安全风险与日俱增。从更深层次的原因来看，实际上是风险全球化的一种反映，尤其是恐怖袭击等非传统安全因素的威胁。在此形势下，中国政府的有关部门和学者必须考虑研究中国的保安企业如何在全球风险社会的背景下为走向海外的中国企业提供安全服务，以维护国家在海外的利益。 中国是一个后发展国家，在发展经济和占领国际市场的区位选择方面，发达国家或条件较好的国家与地区的市场已经被西方发达国家由于其所具有的先发优势而占领，留给中国的大部分国家和地区是非洲、中亚、南美等相对落后地区的市场。这些国家和地区的一个共同特点是社会秩序不稳定，安全形势严峻。正如有的学者所说，“暴力和经济落后之间有着无可争辩的关系，此点毋庸置疑。” 塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版，第31页。暴力犯罪、社会动乱、恐怖袭击、种族、民族、宗教势力之间的冲突、局部战争等因素严重威胁着中国驻外企业和人员的安全。中国企业和驻外机构的人员被绑架、杀害、抢劫，或工作场地受到袭击、破坏、冲击的事件时有发生。如何保障中国驻外企业和人员的生命财产安全，成为近年来中国政府与有关部门必须应对和思考的问题。特别是恐怖主义的威胁，“使得针对全球恐怖主义的战斗成为一种政治挑战。” \[德\]乌尔里希·贝克：《“9·11”事件后的全球风险社会》，王武龙编译，载《马克思主义与现实》2004年第2期。尽管中国的外交部门和其他政府有关部门通过领事保护、国际警务合作、撤侨营救等途径和措施，有效地保护了中国企业和人员在海外面临突发事件时的安全，减少了经济与财产的损失，维护了我国在海外的国家主权和利益。但由于各种安全风险所具有的高度不确定性和长期性之特点，现有的措施还不能满足实际存在的安全需求，还需要寻求常态的保护途径，以有效减少海外利益的损失。从国际社会的经验和视角来看，解决类似问题需要在各个层面和各个方面作出努力。政府以及有关部门、驻外的企业与机构本身以及公民个体都需要发挥好各自的作用。在具体做法上，雇请东道国的军队与保安，自身配备必要的保卫力量，都是可供选择的途径，而其中市场机制的介入更是大部分国家和地区的宝贵经验。 中国驻外企业与人员的安全状况和安全需求对正处于发展中的中国保安企业来说是一次重要的机遇与挑战，中国的保安业已经有30年的发展历史。在一系列的历史机遇中，经过自身的不断努力和政府、市场、社会的共同培育，已经在企业与从业人员规模、经济与社会效益、发挥社会功能和承担社会责任、满足社会多元化的安全需求等方面有了长足进步，积累了成功的经验，成为维护国内社会安全的重要依靠力量。但中国保安业的进一步发展还需要抓住新的机遇，在新的起点上有新的发展思路。根据当前国际保安业的竞争态势，打开国门让中国的保安企业走向世界、走向海外，是新的发展方向之一，唯有迈出这重要的一步，才真正有可能实现与世界保安业接轨，才能够形成具有国际竞争力的企业，才能够重新评价自己的综合实力和职业价值，也才能够与时俱进地满足社会的多元化的安全需求。 中国保安企业走向海外提供安全服务存在的现实问题是：面对中国在海外的企业与人员的安全需求存在巨大市场的形势，普遍认识到这是一个很好的机遇。但这个机遇可能来得比较快，以至于我们国内的保安企业与政府管理部门实际上还没有做好准备（包括心理准备、人才储备、理论研究等）：或没有意识到向海外发展是中国保安业新的市场增长极；或对于这个问题的考虑过于简单，把它当作一般的劳务输出；或基本没有考虑过当一个保安企业真正要走向海外提供安全服务时，需要具备哪些条件，需要做好哪些准备，需要克服哪些困难和障碍。对于政府监管部门来说，如何在政策、法律、制度层面为中国保安企业走向海外提供保障与支持，如何对走出去的企业进行监管，也是面临的需要解决的实际问题。 由中国政法大学军事法研究所李卫海所长主持的公安部研究项目“中国保安企业开展海外业务的法律与监管问题研究”，正是在这一特殊的背景下开展的，与之相配套的另一个课题是由河南警察学院王龙天教授主持的“中国保安企业开展海外服务的需求和安全风险控制”。这两个研究课题的设置初衷是为中国保安企业走向海外提供保安服务进行理论上的探索，奠定必要的理论基础，进而为制定有关政策，完善有关法律、法规提供依据，具有非常强的针对性。 李卫海所长长期从事军事法研究，其独特的研究领域、知识结构与专业特长使其研究该课题具有了特殊的优势。从多达20多万字的研究成果看，保安业走向海外提供保安服务不仅涉及国内法的完善，而且还涉及国际法、国际公约以及一些国际规则和守则，这些领域如果没有专业的造诣是很难了解全面并准确领会其精髓的。这也从一个侧面反映出中国保安企业走向海外并非一个简单的事情，需要解决的实际问题和克服的实际障碍很多，也需要从不同的角度、途径去研究和探讨。一个在国内看似简单的问题，在国际视野中就变得非常复杂。从此意义上说，李卫海所长的课题研究至少在以下三个方面为解决这个问题有所贡献： 第一，基本厘清了中国保安企业走向海外提供服务在法律规制方面存在的问题和需要完善之处，为中国政府研究保安走向海外提供安全服务的问题提供了比较充分的、可资借鉴、参考的依据和信息。这种依据和信息包括学术方面、法律法规方面、国际法规则、海洋公约与守则方面的。在完善国内法律规制与监管方面，内容涉及企业的设立、特许、枪支的购买和管理、使用武力的规则、不法行为的追究、人员的培训和管理、福利与待遇、服务质量标准执行与监督等诸多方面。在所提供的依据和信息方面，特别要指出的是，瑞士政府与红十字国际委员会分别于2006年1月和11月、2007年11月、2008年4月和9月通过举行会议的形式拟定的《蒙特勒文件——武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例》和2010年出于对保安人员及其服务对象的人权保障而由签字公司共同制定的《私营安保服务提供商国际行为守则》，遵守这两个文件的基本精神应当作为保安企业走向海外提供服务时与国际接轨的标志，对中国保安企业走向海外具有重要参考与借鉴价值。 第二，研究过程查阅了最新的文献，为了解发达国家保安业的最新情况和发展趋势，以及对开展海外保安服务如何监管提供了有价值的参考资料。当今世界，引领保安业发展潮流的仍然是发达国家和地区，这种现象当然与一个国家和地区的经济社会发展水平及保安业的发展起点与理念有紧密关系。李卫海所长在研究过程中应用了比较研究的方法，选择了10个发达国家和地区的保安业作为研究的参照。通过了解其发展过程、历史脉络和有关的法律规定，以及政府对海外服务的监管，使我们不仅从中了解到这些国家保安业的最新情况，而且从有关国家和地区的法律规定中也得到一些有益的启示。如《日本船舶保安特别措施法》中“允许日本保安业者在海盗多发海域的日本船舶上配备小型枪械以应对海盗袭击”，我国台湾地区“立法院”2013年8月6日修改的“渔业法”中“台湾渔船在受海盗或非法武力威胁等高风险海域作业，可雇非台湾籍私人武装保全人员，保障其生命财产安全”的规定等内容，无疑对我国保安走向海外服务具有重要的参考价值。还有一些国家保安业的军事化发展倾向问题，也为了解世界保安业的发展趋势增加了新的内容。 第三，提出了“中国保安企业开展海外业务的基本行为守则”的具体内容和意见。该课题设置的直接目的是为实践服务，应用性的特征非常明显，这点在课题的研究意义中已经有所说明。作者在研究过程中曾亲自深入基层，到保安业相对发展较好的北京、上海、广州、深圳等地的保安企业和监管部门调研，通过实地考察、调研、走访，总结归纳出我国保安企业开展海外服务存在的实际问题，如资质条件、开展服务的业务领域、保安员权益保护体系等，当然核心是政府如何监管和提供法律上的保障。在此基础上提出了包括14项内容的开展海外保安服务的基本行为守则，这无疑是本课题研究中最具价值的内容，也是研究工作最后的落脚点，不仅为中国保安走向海外的政策制定和法律法规的完善提供有力的参考与智力支持，而且也为未来中国保安业的进一步发展提供了思路。 中国是一个大国，在世界事务中发挥着日益重要的作用。作为为中国经济社会发展提供安全保障的重要力量之一，中国的保安业不仅应当作为一种经济组织融入世界经济一体化的进程，而且理应为中国经济在海外的发展提供安全服务与保障。但正如全球化属于一种历史现象，是在历史发展的一定阶段才出现的事物一样，中国的保安业走向海外提供服务也是随着中国的经济社会发展过程而出现的一种现象，其水平、深度与广度会随着时代的进程而不断翻新。从中国保安业走向海外服务市场这一局部现象到整个保安业的未来发展，需要从各个方面进行关注、扶持和培育，同时也需要有关学科的学者从管理学、经济学、社会学、政治学、法学等学科的角度，着眼于实际问题的思考，着眼于保安业新的实践和新的发展，开展各种专题研究，把保安这一社会现象纳入不同的研究体系中，推出不同的成果，得出不同的结论。只有这样，才能构建一个比较完整的保安研究体系，在规模和数量上形成学术影响，从而在更高层次上影响整个产业的持续发展。从此意义上说，李卫海所长的研究是一个尝试，也可能成为一个范本，说明在公安体制之外的学者开展保安课题的研究不仅可行，而且会有更好的收获。希望能有更多学科与专业的学者、专家进入研究中国保安业的领域，用高端的研究成果带动整个保安研究活动的开展。 2015年2月4日于北京木樨地 序二 私营军事安保行业与战争的历史一样久远，当今该行业已经涵盖了为饱受冲突和不稳定局势影响的高风险地区的政府和民企的人员与财产提供一系列安保服务。随着中国企业在海外拓展业务，必然要考虑接受安保服务。 为了向客户提供必要的保护，私营军事安保公司的行业性质就涉及其人员使用武力的问题。适当使用武力有助于保护生命与财产，而过度使用武力则会造成不利的影响和各种人道后果。为了指导和规制武力的使用，私营军事安保公司及其雇用安保公司的人员无论在何地开展业务都受到法律约束。因此，熟悉相关法律和规范私营军事安保公司服务提供商及其订约提供服务人员的行为至关重要。 在雇用和制定必要的标准时了解和制定一个清晰的法律框架，借鉴中国和国际最佳实践将有助于中方的服务提供商或用户适当地运用法律法规。这将确保中国的海外利益得到有效保护，不会产生消极的人道影响，同时又树立中国企业在海外的良好信誉。 本书囊括了私营军事安保公司的国际指南和最佳实践，具有重要的参考价值。中国有望在这一方兴未艾的领域逐步完善法律法规。 ——红十字国际委员会东亚地区代表处武装部队合作代表 彼得·埃文斯