金融稳定视阈下中央银行法律制度研究

金融业的快速发展极大地促进了世界各国（地区）经济的发展，但也为各国（地区）金融体系带来了巨大的风险。20世纪80年代以来，金融危机频繁爆发，各国政府和国际金融组织均高度重视金融稳定的维护，世界各国（地区）中央银行法律制度也呈现出新的发展趋势，即中央银行维护金融稳定职能在许多国家呈现出法定化的趋势。《中国人民银行法》明确规定中国人民银行具有维护金融稳定的职责。一方面，中央银行在金融稳定维护框架中居于核心的地位；另一方面，中央银行的核心职能也在于充当最后贷款人并维护金融稳定。所以，从维护金融稳定的视角全面审视并完善中央银行法律制度，成为中央银行有效履行维护金融稳定职能的基本制度保障。

常健，1976年生，河南济源人，中国人民大学法学博士，中国政法大学法学博士后，美国哥伦比亚大学Edwards访问学者，现为海南大学法学院教授、博士生导师，海南大学中国特色自由贸易港研究院研究员。先后荣获“湖北省十大优秀中青年法学家”“湖北五一劳动奖章”“湖北青年五四奖章”“湖北省十佳师德标兵”等荣誉。先后主持国家级课题2项，省部级课题8项；出版著作6部，发表学术论文70余篇，其中发表于CSSCI来源期刊50余篇，并有十余篇被人大复印资料、高等文科学术文摘全文转载。科研成果先后荣获武汉市第十六届（2019年）社会科学优秀成果奖一等奖、第八届（2013年）湖北省社会科学优秀成果奖三等奖、第七届（2011年） 湖北省社会科学优秀成果奖三等奖、中华人民共和国民政部2014年民政政策理论研究二等奖、中华人民共和国民政部2012年农村社区建设理论研究三等奖。

目录图表目录导言第一章金融稳定与中央银行第一节何为金融稳定一、金融稳定含义：理论的解读二、金融稳定的法律特征三、金融稳定的法律限度第二节金融稳定与货币稳定一、金融稳定与货币稳定：理论的争鸣二、金融稳定与货币稳定关系的现实三、金融稳定与货币稳定关系的法律解读——《中国人民银行法》相关规定评析第三节中央银行在金融稳定维护中的价值一、金融稳定维护的整体框架二、中央银行在金融稳定维护框架中的定位第二章中央银行的核心职能：维护金融稳定第一节中央银行核心职能的生成：从英格兰银行到美联储一、古典中央银行：英格兰银行核心职能的演变二、现代中央银行：美联储核心职能的定位第二节中央银行核心职能的延伸一、延伸之一：中央银行货币政策功能二、延伸之二：中央银行监管职能三、延伸之三：中央银行国有化四、延伸之四：中央银行独立性第三节现代中央银行核心职能确立一、现代中央银行核心职能的沿革轨迹二、现代中央银行核心职能的强化第三章发达国家（地区）中央银行法律制度的发展趋势分析第一节美国中央银行法律制度的发展一、改革的缘由：美国金融法律制度漏洞二、改革的路径：从“改革蓝图”到《华尔街改革及消费者保护法》三、《华尔街改革及消费者保护法》中美联储法律规则的变革四、美国金融监管改革后美联储所面临的挑战第二节英国中央银行法律制度发展一、英国中央银行法律制度的基本沿革二、“后危机”时代英国中央银行法律制度的变革第三节欧洲中央银行法律制度发展一、欧洲中央银行法律制度的产生与发展二、“后危机”时代欧洲中央银行法律制度的变革第四节发达国家（地区）中央银行法律制度变革特点评析一、中央银行法律制度变革具有发展惯性二、强化中央银行维护金融稳定的基本职能三、强化中央银行的监管职能，防范系统性风险第四章维护金融稳定视阈下我国中央银行法律制度的整体分析第一节我国中央银行法律制度的沿革与特点分析一、清末中央银行法律制度与实践二、民国时期中央银行法律制度与实践三、新中国中央银行法律制度与实践四、我国中央银行法律制度历史沿革的特点分析第二节维护金融稳定视阈下我国中央银行法制：从观念到立法之检讨一、传统观念的束缚二、现行体制的缺憾三、基本立法的漏洞第三节我国中央银行法律制度完善：整体的框架一、《中国人民银行法》法理念的重构二、完善中国人民银行维护金融稳定的法律框架三、强化中国人民银行的透明度四、重构中国人民银行的监管职能第五章中央银行最后贷款人制度的法律完善第一节基础理论：中央银行最后贷款人制度的理论分析一、中央银行最后贷款人制度的产生与发展二、中央银行最后贷款人制度的基本规则第二节我们的误读：中国人民银行最后贷款人角色的扭曲一、中国人民银行职能的异化二、最后贷款人角色的错位三、法律规则设计的偏差第三节制度的匡正：我国最后贷款人规则的法律设计一、最后贷款人制度的立法方式二、最后贷款人制度适用原则的确立三、最后贷款人具体规则的完善第六章中央银行与其他监管机构法律关系的调整第一节我国金融监管面临的困境：混业的冲动与监管的失衡一、我国的金融混业的现状分析二、我国现行金融监管体系的缺憾第二节中国语境下的金融生态：必须面对的现实一、金融企业市场化经营不足二、政府对金融市场干预的常态化三、金融监管机构合作意识缺乏与调节能力弱第三节以中央银行为核心构建金融监管体系一、好马可吃回头草：一种可行的方案二、改革方案分析：基于可行性研究的展开三、改革方案分析：基于博弈理论的检视第四节变革后监管能效的理论分析：对可能质疑的初步回应第七章“穿透式”监管与我国中央银行监管框架的变革第一节“穿透式”金融监管：缘起与价值第二节“穿透式”金融监管的实践：发展与局限一、金融市场是否需要“全穿透”二、“穿透式”监管是否能够对金融市场“全穿透”三、“穿透式”监管是否代表金融监管制度改革的趋势第三节“穿透式”金融监管的发展选择：中央银行目标导向监管框架的构建图表目录图1-1国际货币基金组织2008年3月结算美国次贷危机造成的损失图1-2金融稳定涵盖的基本内容图1-3金融稳定维护整体架构图1-4中央银行维护金融稳定的基本框架图2-1英格兰银行为巴林银行进行担保样本图2-2金融风险的形成与金融稳定机制的构建图3-1目标监管架构图3-2改革方案对美国金融监管框架的修补图3-3以英格兰银行为核心的新金融监管框架图3-4英格兰银行三大政策委员会组织架构图3-5欧洲中央银行金融稳定机构设置图3-6“后危机”时代欧盟金融监管体系图4-1货币政策实施过程中的时滞图4-22009年我国商业银行贷款的行业分布图6-1不同融资方式在社会融资规模中的占比图6-2各类银行业金融机构资产占比表0-1中央银行是否承担维护金融稳定的职责表1-1各国或地区《金融稳定报告》中对金融稳定的界定表1-2各国（地区）中央银行研究人员对金融稳定的界定表1-31980～2007年部分国家（地区）金融危机爆发前的通货膨胀率表1-420世纪90年代金融危机中相关国家（地区）货币贬值幅度表1-5日本维护金融稳定的措施表1-6维护货币稳定与金融稳定的政策工具表2-1早期中央银行的建立与功能表2-2银行监管机构从中央银行分离的国家及其金融监管机构的建立表2-3有关国家（地区）中央银行法律中金融稳定目标的基本表述表3-12009~2016年英国金融监管的法律变革方案（节选）表4-1中国四大国有商业银行与国际大银行的人均盈利能力比较（2005）表4-2国有商业银行的不良贷款率和不良贷款余额（1994～2005）表4-3中国人民银行所在区域GDP占全国比重表6-12005年中国金融业混业经营的基本情况表6-2“囚徒困境”的一般模型表6-3人民银行与银保监会合作的“囚徒困境”表6-4人民银行与银保监会合作的“猎鹿博弈”

序  央行在金融稳定中的角色一直想写篇文章讨论央行在我国金融稳定中的角色问题。由于中国金融监管体制这几年总处在变动之中，而中国央行虽然不像英美法系国家的央行具有较强的独立性，在中国式市场经济体制中却作用独特，一般性的探讨是说不清楚这个问题的。因此，这篇文章的写作就拖了下来。今天，借写这篇序言的时机我简单谈谈看法。首先，我们先讨论一下本主题的两个角色背景。背景之一，是央行的普适性角色。金融教科书一般把中央银行称为银行的银行。也就是说，如果把每家商业银行看作一家分行，央行相当于总行。而对于商业银行来说，中央银行扮演了三个角色。第一个角色是监管人。商业银行必须把吸纳的一部分存款，存到央行，作为“存款准备金”，以备央行了解商业银行的风险情况。第二个角色是金融中心。商业银行之间转账，只需要在双方的央行准备金账户上增减数字，不需要实际转移资金。央行充当了交易结算的处理中心。第三个角色是最终贷款人。如果一家商业银行没有足够的资金，存在短期性流动性支付危机，她有一个最终的求助对象——央行。求助的途径有两个，第一个是商业银行向央行贷款，这一般称为再贷款。第二个途径，称为再贴现。商业银行可以把手中没有到期的票据贴现给央行。央行这三个角色的催生是有其历史渊源的，即由于金融的特性，私人金融的发展必然带来巨大的负外部性，需要一个超越其上的公共机构去防范与处置风险。美国央行——美联储——组建的直接动因就是作为银行危机时刻的最后贷款人，向银行提供救助，阻止银行的倒闭和金融风险的发生。背景之二，是中国央行的特殊地位。严格说来，中国央行既具有国际上央行的普适性角色，又不完全是。首先，中国央行是中国中央政府的组成部门，央行行长是内阁成员，因此她没有其他央行那样的独立性，尤其是作为最后贷款人角色的时候。其次，中国央行所面对的服务与监管对象也不是纯市场化的主体，尤其是在目前中国的社会经济转型期，其服务监管主要对象是国有金融机构。再次，中国央行面对的金融风险也不是纯市场风险和金融风险，而要面对以社会稳定与金融稳定为目标的综合性风险。基于以上的背景，我国的央行在中国金融稳定中角色实际有三：其一，央行是中央政府金融监管的代言人。作为中央政府法定的组成部门之一，央行与其他金融监管机构的最大区别在于，央行更强调宏观金融的稳定与风险防范，她更多扮演宏观审慎监管的协调角色。中国以往“一行三会”为主导的“分业监管”金融监管体制主要监管对象是市场上的各类金融机构。这套监管体系的好处是当中国金融市场处于尚未完全开放的情况下，按机构类别进行监管，有利于金融稳定。但是，目前中国的金融业态已经发生了很大变化。从市场主体来说，各种信托公司、公募私募基金、资产管理公司和互联网金融公司崛起，金融公司数量众多且鱼龙混杂；从产品来看，如今资本市场也不再只有股票，横跨各类金融市场的金融产品大量出现。在当前金融业迅速发展的情况下，一些影子银行、同业套利、资管产品多层嵌套等问题出现，金融产品更是花样繁多，传统的以机构为主要监管对象的分业监管体系已经不适应现状，很难做到系统性监管和穿透监管。金融监管的核心目标应该是，既可以保持金融创新、开放、发展的活力，又能防止金融的系统性风险。我认为构建一个以央行为中心的金融监管协调机制是必要的。目前我国金融监管体制改革不仅仅是强化协调监管、系统监管的问题，更重要的是要变更金融监管的理念、目标和手段。不仅要进行机构监管，更要进行产品监管、行为监管、功能监管，在金融安全和金融创新中找到一个平衡点。2015年的股市波动和2016年的国债期货暴跌让市场两度经历了较为剧烈的风险体验，应如何从宏观层面防范和应对系统性和局部性的金融风险，如何做到微观监管和宏观监管的协调呢？在宏观方面，首先需要完善我国关于金融市场的立法与制度。如在《中国人民银行法》中涉及金融市场、金融监管框架与金融投资人保护的条款比较少，对目前一些严重损害金融消费者权益行为也规制不多。而在微观方面，则必须建立一个有效的预警机制，判断风险可能出现的领域。2018年，以国家金融稳定发展委员会为指导、央行为监管中枢、银监会和保监会进行合并的新的金融监管体制产生了。因此，《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《银行业监督管理法》等法律亟待修改完善。我国应在监管机构调整的基础上，将“双峰监管”“功能监管”“穿透式监管”纳入金融监管法律之中。“双峰监管”把监管职能划分为市场行为监管和审慎监管，采用宏观审慎监管与行为监管并行的监管模式，以防范系统性金融风险。而“功能监管”是为适应金融机构混业经营，更好解决监管交叉、监管空白和监管套利问题。“穿透式监管”则是指识别监管对象要穿透表面、看到实质，以应对金融产品创新带来的监管界定难题。其二，央行是金融消费者保护的推动者。基于其在企业与个人征信数据等方面的信息优势和其法定地位，央行在金融消费者权益保护方面的作用是任何金融机构取代不了的。为更好地保护消费者，不仅要在《中国人民银行法》修改时明确央行在金融消费者保护领域的核心地位，而且还要制定“金融消费者保护法”。通过增强金融交易透明度，维护金融公平交易，增加消费者的可塑性，建构一个更加开放、有活力的金融体系，以保护金融消费者的合法权益。例如，建立金融消费者保护局受理投诉与进行专项调查；整合各金融监管部门涉及消费者权益保护事宜的职能，赋予其准司法权；对侵犯金融消费者的行为进行调查甚至起诉；完善消费者信息保密制度；构建金融消费者权益损害求偿机制；建立金融消费者信息的灾备中心。另一个更紧迫的事是全国人大应加快制定“个人破产法”，给那些诚实而不幸的债务人豁免债务的机会。通过破产法、征信系统与刑事法律打击逃废债务与欺诈破产行为，并校正投机性债权人贷款的动机与改变其激励机制。实际上，央行在2006年《企业破产法》通过之时即着手研究个人破产问题与消费者债务清理制度。在未来“个人破产法”出台实施之后，央行在指导建立金融消费者信用评级制度、建构国内跨境个人债务跟踪数据支持制度与帮助个人破产人家庭债务重组方面，其作用无可替代。央行理应在制定个人破产制度，保护金融消费者权益方面扮演更重要的角色。其三，央行是金融风险处置的领导者。在这个金融危机四伏的时代，局部性金融市场的波动甚至灾害将会是周期性常态。毫无疑问，央行是金融风险处置的发动者、领导者与直接参与者。近年来，央行在2015年股灾、包商银行接管、P2P风险处置与监管方面扮演了关键角色，其牵头建立存款保险制度和成立存款保险基金公司，对防范与处置系统性金融风险有丰富的经验与很强的能力。值得讨论的是，2015年，央行在股灾发生以后宣布对中国证券金融股份有限公司提供无限流动性支持。什么是无限流动性？即任何时候任何规模的贷款都可以提供。央行作为整个国家最后贷款人，为了维护金融体系的稳定，当然有权力为市场提供流动性支持。实际上，回顾央行的起源与发展，充当最后贷款人暨维护金融体系的安全稳定已经成为央行实质上的核心职能与角色，而制定和执行货币政策则是源于央行维护金融稳定职能的需要，也最终要服务于维护金融稳定这一职能。因此，我国央行职能的着力点也应在于防范与化解金融风险，维护金融安全与稳定。当然，我们也要警惕，央行最后贷款人角色运用过多过烂会产生更大规模的不良资产，改变国家资产负债表，产生非常高的道德风险。英国经济学家巴杰特认为，如果不采取正确的预防措施，最后贷款人将放大而不是缩小潜在的金融体系崩溃的风险。为了解决源于最后贷款人的道德风险问题，巴杰特提出了惩罚“微弱少数”的“巴杰特规则”（Walter Bagehot，1873）。这是央行处置金融风险必须遵循的原则。目前，我国金融机构风险处置，在实践层面，市场化、专业化程度低，刚性兑付广泛存在，预期不稳，成本高昂，效率低下，欠缺公平；在制度层面不仅缺乏顶层设计，在法律上也缺乏各金融监管机构之间清晰明确的分工和有序的处置机制与流程，缺乏明确的处置启动标准，地方政府金融风险处置职责不清，存款保险机构法律定位不明等。因此，我国应尽早制定“金融机构风险处置条例”，尽快构建既立足国情又符合国际标准的金融机构有序处置机制，实现正常时期高风险机构的常态化的有序处置以及特殊时期对系统重要性机构的特别处置，以实现保护公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清及最小化处置成本的目标。在“金融机构风险处置条例”中应当赋予处置当局一整套有效的处置工具，包括接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、设立过桥机构、组织收购承接、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同、对存款人进行快速赔付等。条例还应当授权处置当局根据风险程度对问题机构采取相应纠正、干预和处置措施，以最小成本达成处置目标。对早期风险可采取及时纠正措施；当早期纠正无法实现预期目标时，有权采取更严厉的强制补救措施；当问题机构风险迅速恶化、难以持续经营时，应有权立即启动处置程序。条例也应当明确损失分摊机制，打破刚性兑付，防范道德风险；应当规定通过金融机构事先缴费形成处置基金，为存款人提供较为全面的保护。此外，央行还要加强对宏观审慎评估体系（MPA）的考核，实行总量控制，主要对金融机构的杠杆问题进行管理，实现货币政策与宏观审慎评估的协调。而现有的“两会”则继续履行应有金融监管职责，配合央行对总量和流动性的控制，提升监管效率。按照中央提出的进一步加快改革开放的整体要求，近期金融领域放宽银行、证券、保险行业外资股比限制，H股全流通试点，设立科创板，推进沪伦通、发展互联网金融等具体举措持续推进。总的来说，金融业发展要与中国作为世界第二大经济体的地位相匹配，要让金融更多服务实体经济，保护金融消费者合法权益；在防范金融风险的同时，一定要把改革开放变成一种动力机制和压力机制，倒逼境内金融机构改善治理结构，增强竞争力，为金融市场和金融投资者提供更好的服务。而在此过程中，央行充当最后贷款人和维护金融稳定的角色担当则是更加任重而道远的。常健教授是我2008年带的第一个博士后研究者，虽然出站已经很长时间了，但平素与我来往较多。他是一位刻苦、勤奋与悟性很高的学者。他原本是土地产权制度方面的行家，来法大博士后流动站后，我希望他研究中央银行的相关法律问题。他的新著《金融稳定视阈下中央银行法律制度研究》是他在中国政法大学做博士后期间研究的课题。作为常健教授的博士后合作导师，应该说他在书中讨论的问题及这几年的研究成果，说明他真的是进入央行研究者这个角色了。他书中论述的许多问题也是我关注的问题。常健教授嘱我写序，我就拉拉杂杂说这么多，许多观点是表面化的，也不一定说到点子上。如对这个题目感兴趣，还期望读者朋友去细读常健教授在书中的深入阐释吧。是为序。李曙光2019年6月1日于京蓟门法大