跨行政区划法院改革的探索与实践

党的十八届三中全会提出要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，四中全会进一步明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。根据十八届三中、四中全会部署，中央全面深化改革领导小组审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，提出在北京和上海先行试点，在铁路法院基础上加挂牌子成立跨行政区划法院。按照中央部署，2014年12月30日，北京市第四中级人民法院在北京铁路运输中级法院的基础上挂牌成立。作为全国首批跨行政区划法院，同时也是北京市首批整建制综合改革试点法院，四中院的成立标志着设立跨行政区划法院迈出了关键性一步，对于优化司法审判资源，方便群众参与诉讼，保障法院依法独立公正行使审判权，具有重要的意义和作用。

吴在存，1960年2月出生，山东宁津人，研究生毕业。1979年12月参加工作，历任北京市中级人民法院助理审判员、审判员、研究室副主任、研究室主任、审判委员会委员，北京市第一中级人民法院党组成员、纪检组组长、副院长、审判委员会委员、审判员，北京市高级人民法院党组成员、政治部主任、副院长、审判委员会委员、审判员。二级高级法官。现任北京市第四中级人民法院党组书记、院长、审判委员会委员、审判员。独著或与他人合著、主编《渎职犯罪的理论与实践》《中华人民共和国判例法全书（经济刑法卷）》《行政诉讼法案例研究》等著作十余部。

第一编调 查 研 究
1.跨行政区划法院改革的若干重点问题吴在存
2.跨行政区划法院设置与管辖制度研究课题组
3.在法治轨道上推进行政争议多元化解决——兼论构建立案登记制下解决行政争议新常态程琥
4.关于跨行政区划法院民（商）事审判管辖范围的研究——构建特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局马军
5.论跨行政区划法院非诉行政执行权改革——基于“裁执分离”视角下对制度的反思与重构赵奇
6.关于立案登记中法官释明的调研报告杨宗腾
7.关于行政诉讼立案登记的调查研究霍振宇
8.行政不作为违法的判断基准——基于实质性审查的司法立场陈良刚
9.浅论行贿罪的立法动向及完善——兼论《刑法修正案（九）（草案）》行贿罪新规翟长玺
10.受贿罪量刑规范初探王鼎
11.走出单位犯罪刑罚规制的困境——以司法实践为视角的再探讨贾丽英
第二编典 型 案 例
1.准许撤诉的同时应力促争议得以实质性解决——中铁十六局集团路桥工程有限公司诉密云县人民政府安监行政批复案吴在存陈良刚
2.本案合同履行地如何确定——石家庄冀铁混凝土制品中心诉中铁十二局集团第三工程有限公司买卖合同纠纷管辖异议案张勤缘
3.公诉机关指控行贿行为发生时在法律形式上已不存在的被告单位涉嫌犯单位行贿罪，依法应予终止审理——公诉机关诉被告单位辽宁工源水泥（集团）有限责任公司、被告人崔某晶单位行贿案翟长玺
4.保险人不得以保险相对人提供证明和资料不足以确认保险事故的性质、原因等为由拒赔——某保险公司诉王某意外伤害保险合同纠纷案马军
5.保险公司未送达保险条款未尽到提示说明义务应承担赔偿责任——周某某诉保险公司财产损失保险合同纠纷案温志军
6.对于机动车事故后的合同维修费用，保险公司不能以未追加定损为由拒——田某某诉保险公司财产损失保险合同纠纷案温志军
7.旅游意外伤害附加险的保险责任受主保险合同保险责任的制约——陈某某诉保险公司意外伤害保险合同纠纷案温志军
8.对“被保险车辆修理期间被盗，保险人不负赔偿责任”条款中专业术语“修理期间”的解释方法——姬某诉保险公司财产保险合同纠纷案冀东崔西彬
9.投保人因重大过失未履行告知义务，保险公司不承担给付保险金责任——冯某诉人寿公司人寿保险合同纠纷案冀东崔西彬
10.保险公司对免责的特别约定未履行说明义务，不发生法律效力——焦某诉保险公司财产损失保险合同纠纷案崔智瑜
11.改变车辆使用性质导致危险程度增加，保险公司不承担责任——甲公司诉人保北京公司财产损失保险合同纠纷案崔智瑜
12.物业公司未尽管理人义务导致火灾，保险公司在赔偿后可向物业公司行使代位求偿权——保险公司诉物业公司保险人代位求偿权纠纷案高晶
13.保险人行使代位求偿权的首要条件是保险事故的发生和第三者的过错行为存在因果关系——中国太平洋财产保险股份有限公司深圳分公司与海德迪科设备（北京）有限公司保险人代位求偿权纠纷一案王翔
14.驾驶人的驾驶证有效期届满后驾车属行政法规中的禁止性规定，保险公司提示后不承担赔偿责任——田某诉人保公司财产保险合同纠纷案段金涛
15.径行判决行政机关公开政府信息应以行政机关无须调查和裁量为前提——王某某诉北京市某区人民政府政府信息公开案陈良刚
16.具有直管公房经营管理权的公共企事业单位可以作为政府信息公开行政诉讼的被告——曹某诉北京市西城区人民政府政府信息公开案陈良刚
17.行政机关对政府信息不存在答复负有说理义务与证明责任——张某某、张某诉北京市某区人民政府政府信息公开案陈良刚
18.未经合法送达的评估报告不能作为房屋征收补偿决定的有效依据——张某某诉北京市某区人民政府房屋征收补偿决定案陈良刚
19.对相对人提出的依法行政申请，政府是否应该作出答复——王某某诉北京市海淀区人民政府确认违法案贾毅
20.“社会稳定风险评估报告”是否涉及国家秘密——齐某诉北京市朝阳区人民政府案张立鹏
21.行政救济途径与司法救济途径的关系——北京某公司诉北京市通州区人民政府不履行法定职责案霍振宇
22.关于区政府房屋征收办公室在行政诉讼中的法律地位问题——陈某某不服北京市通州区人民政府拆除行为案武楠
23.比例原则在涉及个人隐私政府信息公开中的适用——张某某诉北京市顺义区政府行政复议决定案向绪武
24.行政行为程序轻微违法的司法审查——沈某诉北京市朝阳区人民政府案张岩
第三编新 闻 发 布
1.北京市第四中级人民法院履职首月工作情况新闻发布会实录
2.北京市第四中级人民法院关于新《行政诉讼法》实施准备情况暨挂牌履职以来行政审判相关情况新闻通报会实录
3.北京市第四中级人民法院关于落实司法体制改革情况新闻通报会实录
4.北京市第四中级人民法院关于保障律师执业权利共同维护司法公正新闻发布会实录
5.北京市第四中级人民法院、北京保监局、北京保险行业关于推进诉调对接、诉讼与非诉讼相衔接工作机制建设新闻发布会实录
6.北京市第四中级人民法院与北京市人民检察院第四分院协同推进法律监督机制建设新闻发布会实录
7.北京市第四中级人民法院在全国率先适用新《行政诉讼法》行政案件简易程序审理宣传实录
8.北京市第四中级人民法院以“第一案”为样本推动行政争议多元实质解决研讨会实录
第四编改 革 文 件
1.北京市第四中级人民法院整建制改革试点框架意见
2.北京市第四中级人民法院审判权运行机制改革试点实施方案
3.北京市第四中级人民法院登记立案实施办法
4.北京市第四中级人民法院院庭长审判管理权监督权运行规则
5.北京市第四中级人民法院院庭长审判管理监督权力清单
6.北京市第四中级人民法院落实审判责任制实施办法（试行）
7.北京市第四中级人民法院关于规范上下级法院审级监督关系的规定（试行）
8.北京市第四中级人民法院审判合议庭运行规则（试行）
9.北京市第四中级人民法院法官会议工作规则（试行）
10.北京市第四中级人民法院审判团队运行管理办法（试行）
11.北京市第四中级人民法院审判委员会工作规则(试行)
12.北京市第四中级人民法院北京保险行业协会关于推进保险纠纷诉调对接诉非衔接机制建设的实施意见
13.北京市第四中级人民法院关于推进民商事审判“立保同步、保调对接、立审执衔接”工作机制建设的实施意见
14.北京市第四中级人民法院关于充分保障律师执业权利共同维护司法公正的若干规定（试行）
15.北京市第四中级人民法院北京市人民检察院第四分院关于协同推进法律监督机制建设的框架意见

跨行政区划法院改革的探索与实践 （代序） 北京市第四中级人民法院成立于2014年12月30日，是全国首批跨行政区划人民法院，也是北京市司法体制改革首批整建制综合改革试点法院。北京四中院的成立，是落实党的十八届三中、四中全会精神的具体举措，是我国司法体制改革的重要成果。履职一年来，北京四中院深入贯彻落实中央、最高人民法院、北京市委及北京市高级人民法院的改革部署，在上级领导的悉心指导和社会各界的大力支持下，锐意进取，改革创新，初步实现了运行平稳、开局良好的改革初衷，执法办案、司法改革、队伍建设等各项工作初见成效。 一、提升审判质效为核心，扎实推进执法办案第一要务 一是以跨区管辖案件审理为核心，公正高效审理各类案件。北京四中院作为跨行政区划法院，承担着防止司法地方化倾向、消除诉讼“主客场”现象，监督政府依法行政、维护法律公正实施的重要使命。以区县政府为被告的行政案件为例，2014年，全市法院全年共受理此类案件216件，四中院成立后，该类案件由四中院集中管辖，全年受理案件超过1100余件，超过2014年全年的5倍多。从建院伊始就落实立案登记制改革，行政案件立案率从北京市2014年的32%提高到88%。针对司法实践中发现的行政机关履职中存在的问题，积极延伸司法职能，通过司法建议、审判白皮书等方式督促改进；加强与市区两级政府法制部门的沟通协调，靠前提示行政行为中应关注的问题，减少行政不当行为，推进政府依法行政。 二是结合管辖受理特殊重大案件特点，有效开展审判执行工作。针对受理案件呈现出的“以行政案件为主体，重大疑难复杂案件多发”的特征，强化行政审判功能作用，准确把握新《行政诉讼法》立法宗旨和要义，积极推进行政首长出庭应诉，探索适用行政审判简易程序，妥善处理行政复议“双被告”案件，努力促进行政争议的实质化解。一年来，四中院审结的近千件行政案件，没有引发群体访、越级访，实现了法律效果与社会效果的有机统一。此外，四中院受理案件中一审案件占比达到845%，针对这一情况，四中院坚持以庭审为中心，充分发挥庭审的实质性作用，强化对事实证据的认定，确保一审案件的审判质量。实施“立保同步”工作机制，针对所受理金融保险类案件标的额巨大的实际情况，在立案同时就第一时间提示当事人申请财产保全并根据申请即时开展财产保全工作，履职以来开展保全工作已累计出差近30万公里，覆盖全国24个省（市、自治区），保全标的达90亿元，通过有效的保全促进相关案件得到迅速履行。积极探索多元矛盾化解、繁简分流等工作机制，提高案件审判效率，被最高人民法院授予“全国保险纠纷诉调对接机制建设示范法院”荣誉称号。 三是以改革创新为核心动力，多举措提高审判质效。强化“332”审判团队建设，明确法官及法官助理、书记员各自的职责定位，确保法官将主要精力投入对案件的研究中，使裁判过程更加集中高效。细化合议庭工作规范，实行合议庭成员共同阅卷、庭前评议等机制，评议中合议庭各成员均须充分说明理由和依据，裁判文书由合议庭成员共同审阅和签署，真正实现合议庭全体成员共同参与案件审理、共同承担审判责任，避免发生合议庭合而不议、名合实独的情形。明确院庭长审判权的行使应当限于本人亲自审理的案件，充分发挥院庭长作为资深法官在审理重大疑难案件中的独特优势，全院庭长办理案件数量不少于本庭法官平均办案数量的50%，院庭长办案数占到全院结案总数的198%。 二、以落实审判责任为重点，有序推进司法改革各项任务 一是以责任落实为核心，健全完善责权利一体化机制。初步构建了案件审判责任、审判监督责任、审判管理责任三大责任体系，明确三类责任主体的责任范围和责任承担方式；在上述三大责任体系基础上，聚焦案件审判责任查究，按照“权责明晰、权责统一”的要求，研究制定《落实审判责任制实施办法》，将审判责任区分为差错瑕疵、违规违纪、违法审判三类。针对差错瑕疵责任，建立差错瑕疵案件两级质询、通报讲评制度和审判责任申辩公示机制，在明确和落实责任的基础上，努力推动建立法官及各类人员多元激励和职业保障机制，力求责权利相统一。 二是以权力清单为依托，调整转变院庭长行权方式。制定出台了院庭长审判监督权管理权运行规则，明晰权力清单和负面清单，明确界定院庭长行权范围，规范院庭长行权方式。建立了资深法官专业会议制度，并依托法官会议实现院庭长组织化行权，明确除对个别特殊敏感案件实行集中统一督导管理外，院庭长不再听取个案汇报。改革完善审委会工作机制，制定《审委会工作规则》，将法官会议作为提交审委会讨论案件的过滤机制，明确审委会讨论决定的案件仅限于重大、疑难、复杂案件，并且主要讨论决定案件的相关法律适用问题，不再研究个案的事实证据问题。强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能，通过研究讨论审判工作重大事项、规范性文件、典型案例、总结审判执行工作经验等，促进审判工作的规范化，统一司法原则、标准和尺度。健全审委会委员履职考评机制，强化审委会委员履职责任。 三是以全程留痕为抓手，确保审判权依法独立公正行使。建立案件干预和案件监督全程留痕制度，明确监察室作为内、外部人员过问干预案件信息登记归口管理部门，确保各类过问干预事项得到及时、完整、准确的记录；依托法官会议和审委会加强对重大审判理论实践问题的专项研究，统一审判思路和尺度，推行实训制培训模式，建立审判业务专家带教制培养机制和专家咨询论证制度，努力提升法官执业能力水平；建立审判人员履行法定职责保障机制，以规制惩戒诉权滥用为依托，维护审判秩序，确保法官依法独立公正行使审判权；探索建立“繁案精审、简案快审”机制，率先适用行政审判简易程序审理案件；制定出台《规范上下级法院审级监督关系的规定》，建立专业审判领域述评指导和案例指导制度，有效防止因不当监督对下级法院审判工作造成的不利影响。 四是以自治管理为重心，突出强化法官主体地位。探索建立法官自治管理新机制，尝试以法官委员会为依托，构建法官自治管理平台，努力实现法官的自我教育、自我管理、自我监督和自我提高；细化合议庭工作规范，明确合议庭内部审判长与法官同权同责，但审判长需对庭审程序的规范性和完整性负责；依托资深法官专业会议制度，将审判工作中的重大理论实践问题依循相关程序提交法官会议研究讨论，讨论结果作为合议庭参考意见，由主审法官或合议庭自主决定是否采纳。 三、以推进融合发展为基础，深入推进干警队伍能力建设 一是以职责管理为突破，完善三类人员考核评价体系。将过往以职务管理为主的干部管理方式转变为以职责管理为重心的管理模式，进一步明晰各类别各层级各岗位干警的职责权限；制定符合改革要求的绩效考核办法，根据“三类人员”履职特点分别建立履职业绩档案和审判绩效考核评价机制；健全审判团队一体化考评机制，对法官、法官助理、书记员根据其职责权限分别设定考评项目并对合议庭实行一体化综合考评。 二是以平台建设为保障，探索构建扁平化管理模式。在法院管理方面摒弃行政化管理模式，探索构建四大工作平台，即依托法官管理委员会，构建法官执业综合管理平台；依托审判委员会，构建审判业务综合管理平台；依托司法服务办公室，构建内外司法服务综合管理平台；依托综合行政办公室，构建队伍综合管理保障平台，将涉及法院管理的50余项工作职能集中整合到这四个平台之中，有效减少管理层级，提升管理效能。四个平台建设坚持以审判为中心，紧密围绕服务审判、服务社会、服务法官，寓管理于服务，为执法办案第一要务提供优质、便捷、高效保障。重视信息化建设应用，以四大平台为框架构建信息化综合服务管理平台，充分满足各项服务、管理需求，有效发挥信息化建设的保障促进作用。 三是以分类管理为基础，优化配置各类审判资源。完善人员分类管理机制，在落实三类人员分类管理的基础上，进一步细化各类人员的员额配比，建立完善更加符合审判规律的员额管理新机制；建立法官员额动态调整衡平机制，根据审判工作的实际需要，动态调整法官员额，确保“岗额适配”“人岗相宜”；对法官助理和书记员探索分层分级管理，根据司法行政队伍大幅压缩的实际，按照“符合实际、提升效能”的原则，扎实做好可用于购买社会服务岗位及工作量的科学测算、员额比例确定等基础性工作，力争通过购买社会服务的方式补充司法行政队伍。 四是以一体化监督为载体，推动建立公正廉洁司法新模式。建立执法监督联席会议机制，对案件评查、审务督察、纪检监察等资源力量进行有机整合，形成联动机制，建立完善科学规范、公开透明的审判责任认定处理机制；自觉接受外部监督，整合统一对外联络资源力量，面向代表委员、特邀监督员、检察机关等建立统一对外联络窗口，实现对社会公众意见建议的统一收集和集中反馈；根据四中院“以行政案件为主”的受理案件实际情况，注重加强公共关系协调，积极与相关政府法制部门、“一行两会”、高等院校、科研机构等建立常态化沟通联络机制，定期座谈交流，已先后与北京师范大学、中国政法大学、国家行政学院签订交流合作协议，实现良性互动；注重法律职业共同体建设，在北京市率先出台保障律师职业权利的规定，同时与检察机关就加强法律监督出台框架意见，与公安机关、检察机关、律师协会建立“侦控辩审”四方联席会议机制，推进以审判为中心的诉讼制度改革。 通过一年来的实践，北京四中院在跨区法院改革、推进落实中央司法改革部署方面取得三方面基本经验： 一是为跨行政区划法院建设提供了样本。四中院是按照中央部署，在北京铁路运输中级法院的基础上加挂牌子组建成立的，对铁路中院原有人员结构、案件管辖、机构设置都需要进行重新规划和改造。为做好这项工作，我们在认真细致向每一名干警做好政策宣讲、改革宣传、谈心谈话工作，确保各位干警在了解改革、拥护改革的基础上，坚决落实改革要求，鼓励铁路中院法官参加全市统一的法官遴选，并对不符合遴选条件的同志根据组织推荐和个人意愿相结合的方式合理确定新的工作岗位，多措并举做好人员配置工作。与此同时，对到龄退休和符合提前退休政策的十余名同志及时办理退休手续，妥善做好人员分流。建院以来，我们将队伍融合发展放在工作首位，通过组织各类全员性活动，有针对性地促进各类各层次人员加速磨合和有序融合，在全院营造出团结、互助、和谐、友爱的工作氛围。当前，四中院与铁路中院已经实现两块牌子下一套人马的深度整合，将铁路法院改造为跨行政区划法院，四中院先行先试并取得成功。 二是为一体化落实改革部署积累了经验。按照中央政法委的部署，北京是全国第三批推进改革试点的省份，而四中院作为全国首批跨行政区划法院和全市首批整建制综合改革试点法院，是按照中央司法改革部署成立的全新模式法院，在成立伊始就一体化落实人员分类管理、法官员额制、扁平化管理模式等各项改革措施，改革走在了全市甚至全国的前列。 三是为独立公正行使审判权消除了障碍。按照北京市高级人民法院《关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定》，四中院目前管辖六类案件，其中包括以北京市区（县）人民政府为被告的一审行政案件，重大金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件以及跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件等，基本体现了跨行政区划管辖案件的要求，有利于从制度上防止对审判工作的不当干扰，确保法院依法独立公正行使审判权。从一年来的履职实际来看，四中院作为跨行政区划法院案件管辖审理在摆脱地方保护和行政干预方面取得明显成效，行政诉讼救济渠道更加畅通。 我们将履职一年过程中形成的重要调研报告、重大典型案例、重要情况通报以及部分我们探索制定的改革文件汇集形成这本书，既是对一年来跨区法院改革探索实践的一次总结，以期为跨区法院改革的进一步深化推进提供一点小小的参考，也是对下一步工作的一种鞭策。在接下来的工作中，北京四中院将按照中央、最高人民法院和北京市委、北京市高级人民法院的改革部署，把握机遇、发挥优势，敢于担当、主动作为，继续深入推进跨区法院改革和整建制综合改革试点，巩固改革成果，总结改革经验，努力在跨区法院改革和四项基础性改革方面出经验、出成效，为改革创造和总结出更多更好的经验，使跨区法院改革在四中院结出更多更丰硕的果实。 北京市第四中级人民法院党组书记、院长 2015年12月30日