未经选举的权力

1. 第一财经•摩根大通年度金融书籍（2018）。 2. 中央银行行为不仅影响全球经济，而且影响每一个人的经济利益。对中央银行运行机制以及危机后央行如何作为宏观经济调控者发挥其应有的作用，既值得决策者关注，也值得每一个关心自己经济利益的人关注。 3. 英国央行前副行长保罗•塔克对中央银行及监管机构非民选权力授权原则的思考。 4. 针对美联储和其他央行已经成为强大的多功能机构，并规避制衡的现实，保罗•塔克建设性提出的全新解决方案——授权原则，将引发经济金融改革更深度、更广泛的探讨。 5. 对政治理论、经济方面的行政管理理论和社会科学的重大贡献。“目前我们正从一个以权威和实用知识(市场知识)为基础的世界，走向一个合法性和科学成就(经济学知识)的世界”。 6. 《未经选举的权力》一书是对一个被忽视的重要问题的及时研究。“塔克对央行究竟还能凭一己之力托举经济多久而深感担忧。” 7. 引发各国央行思考与讨论。可作为国内相关组织机构研究和制定金融监管和改革政策的顶层设计参考工具书。 8. 高坚作序推荐，刘明康、刘守英、杨其静、张旭阳、默文·金、保罗·沃尔克、布鲁斯·阿克曼、菲利普·佩蒂特、约翰·B·泰勒等国内外专家盛赞并联袂推荐。

中央银行在一个国家中究竟应该拥有多大的影响力？央行等独立机构并非经过民选产生，政府是否将过多的责任委任给了央行？虽然危机以来央行正确地应对了诸多挑战，但如果未来央行失败了呢？要由谁来监督、问责央行？保罗・塔克在《未经选举的权力》一书中，回答了这些问题，并针对央行行长和其他未经选举的决策者如何更好地服务于公共利益管理，促进经济良性发展提出了解决方案。后金融危机时代，各国央行行长已成为与司法和军事并列的第三大非民选权力支柱。他们掌握着经济福祉的监管权力和金融杠杆，但与民主选举产生的领导人不同，他们的权力并不直接来自选民。《未经选举的权力》一书建设性地提出了授权原则，以确保央行行长、技术官僚、监管者和行政当局及其代理人专注于公共利益的管理，而不是成为“权力过于强大的公民”。英国央行前副行长保罗・塔克从其多年的英国国内和国际政策制定经验中汲取精髓，以解决未经选举的权力产生的重大问题，并通过美国、英国、法国、德国和欧盟的示例丰富了他的论证。塔克结合经济学、政治理论和公共法律，从宪政民主和法治的视角探讨了与政治隔离的授权成为合法权力的必要条件。他解释了这一解决方案为什么必须与现实世界的政府结构相适应，以及为什么技术官僚及其政治监督者需要相应的激励机制以使系统按预期的方式运行。塔克解释了为什么行政机构不需要成为政府的第四个部门，但仍可以自由地按照自己的意愿行事，以及央行行长如何能够效仿较好的司法自我约束，成为权力分散的典范。无论如何，未经选举的权力已经成为现代政府的一个标志。这本重要的著作展示了如何利用它达到我们每个人的目的。

保罗·塔克 英国央行前副行长。 哈佛大学肯尼迪学院研究员，系统性风险委员会（the SystemicRisk Council)主席。哈佛大学欧洲研究中心高级研究员，英国国家经济和社会研究所所长。 30余年中央银行家从业经验，2002年成为英国央行货币政策委员会委员，2009-2013年任副行长，并担任金融政策委员会副主席和审慎监管局董事会主席。 20国集团金融稳定委员会指导委员会成员，并任其跨境银行解决方案委员会主席，以解决“大而不能倒”的问题。曾任国际清算银行董事会成员，并从2012年4月起担任巴塞尔支付与结算系统委员会主席。

1 概述——权力、福利、激励、价值观1
第一部分 福利——问题及方案23
2 行政机构的演变26
3 行政机构的目的与职能模式45
4 行政机构的结构——从简单代理到受托人(和监护人)的层次结构67
5 授权给独立机构的原则——对既定目标的可信承诺85
6 向独立机构授权的设计准则101
7 授权原则的实际应用情况118
第二部分 价值观——独立机构的民主合法性137
8 独立机构与政治价值观和信念(1)——法治与宪政163
9 独立机构与政治价值观和信念(2)——民主对授权加分离方式的挑战184
10 可信承诺与民主——机构与法官208
11 授权原则的政治价值观与规范稳健性测试221
12 独立机构与宪政——央行独立性由三权分立驱动，而非第四分支254
第三部分 激励——现实世界中的行政国家：不同宪制结构下的激励和价值观273
13 国家在原则性授权下履行可信承诺的能力287
14 目标界定不清所导致的问题——独立机构的非授权原则311
15 流程、透明度和问责制——司法约束与政治监督325
16 设计的极限——权力、紧急情况和自我约束352
第四部分 权力——是过于强大的全能机构吗?中央银行的政治经济学；权力、合法性与重构363
17 中央银行与货币政策政治376
18 观念的转变——信用是通向合法性的一扇神奇之门385
19 引诱上帝——危机前的正统货币制度395
20 货币信贷宪法——中央银行和银行业稳定406
21 中央银行和监管机构——稳健性政策428
22 中央银行和财政状态——资产负债表政策和财政剥离447
23 中央银行和紧急状态——最后贷款人可以从军民关系中
24 终究是过于强大的全能机构吗——威胁与重构486
结论 未经选举的民主主义者——免费为公民提供服务505
附录 与日常政治隔离的独立机构的授权原则527
致谢531
参考文献537
译者后记569

     1 概述 权力、福利、激励、价值观 召开一场新闻发布会，不足以被称为“民主”。我不希望这个非法机构听到我的声音。 ——约瑟芬·维特(Josephine Witt)，抗议欧洲央行举行的新闻发布会，2015年4月15日 现在是时候结束无代表权的监管制度，以恢复我们对人民为家庭和企业做出优选决定的信心了。 —美国参议员迈克·朗兹（Mike Rounds，南达科他州共和党人），TheHill网站，2015年5月21日 2016年是多事之秋。先是英国举行脱欧公投，然后是美国总统选举，这些都发生在欧洲大陆部分地区民众不满和抗议的背景下，从而将民粹主义和技术官僚的问题引入公众视野。天底下的政府差不多都是这样的，其官僚分属两个阵营，要么拥抱人民，要么疏远人民。当然，他们的界限并非如此泾渭分明。民粹主义领导人通常主张特殊的准则或号召一切要服从人民利益，被认为是政治社会的真正成员，而这一点使得他们可以免除实际的公众参与、辩论和分歧所带来的麻烦。①与此同时，技术官僚往往声称自己发现了某种科学方法，可以弄清什么是公共利益或共同利益，但条件是，他们这些非民选专家只能靠另一群非民选权力主体（即法官）来进行调查。 在当今主要的西方民主国家中，以上提及的两种形式的政府制度都不存在，但它们的基本理念一直在相互斗争，这在当今真实的政治生活中随处可见。在过去25年多的时间里，对政府投票结果感到失望和厌烦的人，在指责孤傲、不接地气的技术官僚时找到了共同点，一致视他们为敌人。而技术官僚则担心（他们眼中的）基本价值观或权力会被搁置一边，警告民粹主义煽动者不要给人民以虚假的诱惑。 这场竞争，或许也可以叫作斗争，无疑反映了政治和政府的真正变化。20世纪70年代以后，西方国家左翼和右翼政党不再重视群众运动，转而提供政治解决方案，在一定程度上得到了社会的认同。①在政府内部，由非民选技术官僚领导的、获得授权的独立机构在近几十年来（以及在美国的早些时候)获得突飞猛进的发展。 这些现象是相互关联的。如果在公共政策的目标和手段上存在足够的共识，即它可以被授予超出民选政治家日常监督范围的权力，那么政党就失去了存在的意义，因为政党要做的就是描绘美好生活的雄伟愿景以及确定如何实现。英国工党某任领袖的副手既反对技术官僚本位，又展现出自由主义的倾向，其在1997年抱怨说：“托尼·布莱尔把政治从政治中带走了。”② 但最近社会经济的发展情况让人们开始对委托治理的共识感到不安。在金融危机爆发后的几十年里，全球经济发展迟缓，在西方国家，穷人、中产阶级和富人之间的差距扩大了。因此，把民主政体看作一种由高度去政治化（hyper-depoliticized）的技术官僚和高度政治化的民粹主义组成的奇特混合体，并不是胡思乱想。这两者相互作用，既维持有效的政府，又恢复多数人的情感。③ P1-2