十三五时期中国发展规划实施评估的理论方法与对策研究

规划评估是保障发展规划得以有效实施的重要机制。深入研究中国发展规划实施评估的理论方法与对策对于当前发挥中国发展规划的战略导向作用具有重大意义。本书结合国内外实践，在剖析发展规划内涵、梳理历史经验、借鉴系统科学与公共政策评估理论的基础上，总结了总体规划、区域规划、专项规划、空间规划与重大工程项目实施评估的理论、方法与机制，提出了中国发展规划实施评估的功能目标、理论体系、技术方法与组织模式。本书对于完善中国发展规划实施评估理论体系、科学编制并有效实施中国发展规划具有重要意义，同时也为进一步促进"十三五"规划实施与编制"十四五"规划提供了支撑与建议。

目录
第1章 中国发展规划评估理论 1
1.1 中国发展规划体系 2
1.2 中国发展规划评估体系 8
参考文献 23
第2章 中国发展规划评估实践 25
2.1 中国发展规划评估的制度体系 25
2.2 中国发展规划评估的实践探索 27
2.3 中国发展规划评估的不足 37
2.4 中国发展规划评估的展望 40
参考文献 47
第3章 国外发展规划评估经验 49
3.1 制度视角下的国外规划实施评估 49
3.2 目标管理视角下的国外规划实施评估 64
3.3 国外规划评估对中国的借鉴意义 77
参考文献 84
第4章 中国历次中期规划绩效评估及改进建议 85
4.1 中国历史上十二个五年计划（规划）实施情况的初步评价 85
4.2 对“十三五”规划评估改进的建议 97
参考文献 107
第5章 区域规划实施的评估 108
5.1 区域规划实施评估的组织主体、标准和方法 108
5.2 区域规划实施评估的内容和指标体系 111
5.3 区域规划实施评估的周期和运行机制 112
5.4 重量区域规划实施评估的方法、内容和指标体系及机制 114
5.5 重量区域规划实施评估的案例——对长江三角洲地区区域规划的评估 118
参考文献 138
第6章 城市群规划实施评估的理论、方法、机制与案例研究 140
6.1 城市群的理论与实践 140
6.2 城市群规划的理论和实践 144
6.3 城市群规划实施评估的理论机制探讨 150
6.4 案例分析——《长株潭城市群规划》实施评估 155
6.5 总结与政策建议 161
参考文献 162
第7章 中国专项规划实施评估的理论方法、评估方案与案例研究 164
7.1 专项规划实施评估的内涵、特征与意义 164
7.2 中国专项规划实施评估现状与发展需求 169
7.3 中国专项规划实施评估的框架及流程 173
7.4 中国专项规划实施评估保障制度体系建设 179
参考文献 186
第8章 空间规划实施评估理论方法和对策研究 187
8.1 空间规划作用与实施评估的角度. 187
8.2 中国空间规划评估的兴起与演进. 190
8.3 空间规划评估的基本理念和标准. 192
8.4 空间规划评估的基本维度和要素. 199
8.5 全面落实空间规划评估的保障举措与机制 204
参考文献 205
第9章 中国发展规划中重大工程项目评估理论与案例研究 207
9.1 重大工程项目实施评估的内涵、特征与意义 207
9.2 国内外重大工程项目实施评估理论与实践 211
9.3 重大工程项目实施评估方法与指标体系设计 216
9.4 重大工程项目实施评估指标设计案例——以“十三五”规划为例 219
9.5 完善发展规划中重大工程项目实施评估体系的相关政策建议 232
参考文献 235

    第1章 中国发展规划评估理论
    自1953 年我国首次开始编制五年计划（规划）以来，经过半个多世纪的发展和演进，五年计划（规划）逐步从传统的经济指转为发展规划，在实现我国国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、有效配置公共资源等方面发挥着越来越重要的作用。2005 年国务院颁布的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33 号），将五年规划明确定位为“战略性、纲领性、综合性”规划。2018 年，中共中央办公厅印发的《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44 号）指出，国家发展规划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。发展规划作为我国政府履行经济社会管理职责的重要手段之一，成为中国特色社会主义市场经济体制的独特制度创新，也是中国改革开放以来经济社会发展奇迹的重要支撑。
    自1953 年开始编制“一五”计划以来，我国已经连续编制并实施了十三个五年规划（计划）。党的十九大报告指出，“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”。中央全面深化改革委员会第四次会议强调，“科学编制并有效实施国家发展规划，引导公共资源配置方向，规范市场主体行为，有利于保持国家战略连续性稳定性，确一张蓝图绘到底”。2016 年10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，指出要“加强动态监测分析”“建立年度监测评估机制”“完善中期评估和总结评估机制”“加强规划实施考评价”。总体来看，中央更加注重发挥发展规划的战略导向作用，也对发展规划评估和实施保障机制提出了更高的要求。然而，我国发展规划评估尚处于探索和起步阶段，在技术方法、组织模式和纠偏机制等方面都亟待深入探索和不断完善。因此，针对我国发展规划评估的具体实践，在总结历史经验和教训的基础上，研究完善发展规划评估的价值理念、技术方法、组织模式和纠偏机制，对于充分发挥我国发展规划在引领国家发展中的战略性和导向性作用，具有十分重要的意义评估体系技术路线图见图1.1。
    1.1 中国发展规划体系
    1.1.1 发展规划的定义
    规划是人类认识和改变自身状况及外部环境的重要手段，在人类的发展进程中，人们不断地通过有意识的规划改造人与自然的关系，不断改善自身的生活状况和环境。可以说，人类的发展史也就是规划的历史。特别是在近两个世纪以来，关于规划理论的探讨得到了迅猛发展，形成了一个错综复杂的整体（杨永恒，2012）。阿奇布基（Archibugi，1996）根据规划的应用领域，将规划划分为五种主要类型，即物质空间规划（physical planning）、宏观经济规划（macro economic planning）、社会规划（social planning）、发展规划（development planning）和运作规划（operational planning）。其中，发展规划其实是一个多学科交叉的领域，包括宏观经济规划、社会规划乃至物质空间规划的内容。
    按照Archibugi（1996）的定义，发展规划常见于发展型国家，是国家通过积极干预和产业政策，调配资源，推进工业化进程、培育市场、增强国家竞争力的规划。按照《经济大辞典：计划卷》的定义和说明，发展规划是“比较全面的长远的纲领性的计划，是国家对国民经济发展的总体谋划，它主要根据对科学技术发展及其成果应用的预测，对资源开发和利用的估计，对未来时期经济发展可能达到的目标做出科学的设想，指出一个总体的奋斗目标，只概要地确定经济和社会发展的主要方向和任务，确定发展的战略和目标、战略重点和战略步骤”（刘国光，1990）。在我国，不同的专家、学者也从各自角度提出了发展规划的定义。杨伟民（2010）指出，发展规划是“政府对一定范围内的经济、社会、文化、政治各领域在时空上的设想、谋划、部署或具体安排”。杨永恒（2012）认为，政府的发展规划可以理解为“面向未来的定位、对变化有预备的管理、一个广泛的协作过程、各种相互竞争利益的平衡，以及用一个方案来表达和解释各种建议”。
    就发展规划的定义与具体内容而言，结合我国实际，根据2005 年国务院颁布的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33 号），发展规划是“国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》开宗明义，指出五年规划“主要阐明国家战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据，是全国各族人民的共同愿景”。但从发展规划具体的内容来看，发展规划可视为价值（value）、目标（target）、手段（measure）、结果（result）的集合。
    （1）价值。每个发展规划都有自己的价值观，代表了所要实现的根本目的和核心诉求。规划中制定的一系列目标、手段和任务都是为了实现其价值。
    （2）目标。发展规划目标是指规划中所预期达到的一系列发展目标，以及围绕目标所制定的主要指标。发展规划目标可以是定性或定量描述，而指标则为定量描述。一般而言，目标的达成意味着价值的实现和价值的具体化。
    （3）手段。发展规划的手段指为实现目标所需要采取的具体措施，包括项目与制度等政策工具。采取某一手段，可能实现一个目标，也可能同时实现几个目标；与此同时，采取一个手段，可能产生一个结果，也可能产生一系列结果。
    （4）结果。采取某项手段会产生效果或获得的产出，这种效果或产出可以是直接的，也可以是间接的。基于预期结果，可以进行规划的预评估；基于实际结果，可以进行规划的后评估。
    1.1.2 中国发展规划演变
    中华人民共和国成立后，一直坚持对经济社会发展开展中长期的安排或谋划，具体表现形式就是各个时期的五年计划（规划）。自1953 年编制“一五”计划以来，除了1963~1965 年的国民经济调整时期之外，我国一直坚持制订与实施五年计划（规划），成为每隔五年一次的政策循环。五年计划（规划）的历史几乎就是中华人民共和国发展的历史，是我国经济社会发展不断完善、不断进步最为生动的见证。
    中华人民共和国成立以来，我国共编制了十三个国家层面的五年计划（规划），根据经济社会发展的不同时期，大致可以分为三个阶段：
    第一阶段是改革开放之前，我国实行计划经济体制，共编制了五个五年计划，基本是纯粹的指令性经济计划。其中，只有“一五”计划的编制程序比较规范、实施效果较好，其他四个五年计划由于政治因素干扰未形成完整的正式文本和完成法定程序，有的计划基本未能执行。
    第二阶段是改革开放之后到2000 年，随着我国社会主义市场经济体制改革的目标模式逐步明晰，计划的属性和功能相应发生了根本变化，规划的内容、形式、编制程序和实施机制等也在改革转型中不断得到探索。
    第三阶段是自“十五”计划以来，五年计划（规划）的内容和形式有较大创新，计划（规划）总体框架基本定型，计划（规划）理念、功能、内容、管理实施等都相对成熟，体系不断得到完善。其中具有里程碑意义的事件有两个：一是自“十一五”规划开始，我国正式将“五年计划”更名为“五年规划”，摒弃了指标型“计划本子”为主的传统形式，更加准确地体现了“宏观性、战略性、政策性”；同时还增强了规划的空间约束功能，从人口分布、经济布局与区域资源环境承载能力相协调的高度谋划发展（杨伟民，2010）。斯蒂格里茨对我国“十一五”规划进行了高度评价：具有全面性和综合性，恰当地处理了政府与市场的关系，是中国迈向市场经济的又一关键之步。二是2007 年，党的十七大提出“完善国家规划体系”，这是在我国已经初步建立起社会主义市场经济体制后对国家经济管理提出的一个重大任务，既对规划体制改革提出了新要求，也体现了新体制下的规划具有更重要的作用。
    经过60 余年的实践与探索，我国的“发展规划”已经从早期计划经济条件下的指令性计划，逐渐演变成为市场经济条件下国家管理经济社会发展的战略性、纲领性、综合性、指导性的规划，从以经济领域计划为主逐渐拓展到了经济、社会、环境、生态等重要领域；同时，规划的空间属性也在逐渐强化，逐渐成为国民经济和社会发展在时间和空间上的一种战略布局和具体安排。特别是改革开放后，我国发展规划不断朝着综合性规划的方向演变，反映了社会主义市场经济体制的建立，以及政府职能重心的转变（从经济领域逐步转向公共服务领域）。此后，我国规划编制程序更趋规范化、制度化，社会参与度明显提高，发展规划管理体系渐趋成熟（表1.1）。
    1.1.3 中国发展规划体系
    根据国发〔2005〕33 号文件，我国的国民经济和社会发展规划致力于建立三级三类规划管理体系①。发展规划按行政层级分为重量规划、省（区、市）级规划、市县级规划，按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。
    首先，按行政层级分为重量、省（区、市）级、市县级等三级规划。
    国家总体规划和省（区、市）级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织