公共行政管理概论/姚凤云

《公共行政管理概论》理论与实践相结合，论述深入浅出，体现出较强的理论性、知识性、引导性、技能性和实用性。通过学习本书，能很好地提高公共行政管理能力，对管理型人才，特别是公共行政管理人才的培养，会起到很好的引导和促进作用。

《公共行政管理概论》共分十七章。各章以大量的理论和实例论述了公共行政管理的含义、特征，公共行政管理学的含义、研究内容、特点与相关学科的区别及学习研究意义和产生发展的历史，以及有关行政职能、行政组织、行政领导、行政决策、行政执行、行政效率、现代行政技术和方法、人事行政、财务行政、行政应急管理、机关管理、电子政务、行政管理法规、行政责任、行政监督、行政道德等具体的公共行政管理内容。 本书可作为大学管理类专业，特别是行政管理、公共管理、人力资源管理、文秘、政治学、社会学等专业课教材，也可作为各专业的公共选修课教材，还可作为继续教育培训教材和自学用书。

第一章绪论1 第一节公共行政管理的含义1 第二节公共行政管理学的研究对象和研究意义5 第三节公共行政管理学产生发展的历史10 本章小结16 自测题16 第二章行政职能20 第一节行政职能概述20 第二节行政职能的内容24 第三节行政职能的转变31 第四节地方政府职能转变与转移36 第五节行政职能转变的重要进展39 本章小结42 自测题43 第三章行政组织45 第一节行政组织的特点、要素和类型45 第二节行政组织结构与体制50 第三节行政组织建设的原则53 本章小结58 自测题59 第四章行政领导60 第一节行政领导概述60 第二节行政领导者的职、权、责与素质63 第三节行政领导的群体结构70 本章小结72 自测题72 第五章行政决策74 第一节行政决策的特征和作用74 第二节行政决策的类型79 第三节行政决策的原则81 第四节行政决策程序84 第五节行政决策体制86 第六节行政决策的民主化、科学化和法治化90 本章小结93 自测题94 第六章行政执行96 第一节行政执行的特点和作用96 第二节行政执行的原则和手段101 第三节行政执行过程103 本章小结108 自测题109 〖1〗〖2〗〖3〗公共行政管理概论目录〖3〗第七章行政效率112 第一节行政效率的含义、层次和地位112 第二节行政效率测定115 第三节提高我国行政效率的途径118 本章小结120 自测题120 第八章现代行政技术和方法122 第一节网络规划技术122 第二节科学预测技术和创造技术125 第三节系统方法与行政目标管理方法128 第四节PDCA循环法和帕雷托分析法134 本章小结138 自测题138 第九章人事行政140 第一节人事行政概述140 第二节西方文官制度的产生与发展146 第三节中国国家公务员制度151 本章小结165 自测题166 第十章财务行政168 第一节财务行政的特点、职能和原则168 第二节财务行政的作用和财政管理机构172 第三节国家预算174 第四节预算会计和国家决算177 第五节行政审计181 第六节税收制度184 本章小结186 自测题187 第十一章行政应急管理189 第一节公共危机的含义和特征189 第二节行政应急管理的意义和原则195 本章小结204 自测题205 第十二章机关管理207 第一节机关管理的含义、任务和原则207 第二节机关管理的主要内容211 第三节机关管理的科学化218 本章小结221 自测题221 第十三章电子政务222 第一节电子政务的含义和意义222 第二节我国电子政务标准226 第三节电子政务分类信息资源管理230 第四节数字政府治理234 本章小结238 自测题238 第十四章行政管理法规240 第一节行政管理法规概述240 第二节行政管理法规的制定245 第三节行政管理法规的实施248 本章小结251 自测题251 第十五章行政责任253 第一节行政责任的含义和意义253 第二节我国行政责任的发展和确定256 第三节行政问责制260 本章小结266 自测题267 第十六章行政监督270 第一节行政监督的含义和原则270 第二节行政监督的任务、意义和作用273 第三节我国的行政监督体系276 本章小结282 自测题282 第十七章行政道德284 第一节行政道德的含义、功能和意义284 第二节行政道德规范288 第三节加强行政道德建设的途径296 本章小结300 自测题300 参考文献302

    第三章 行 政 组 织【本章学习要点及目标】 通过本章的学习，了解行政组织的特点、要素和类型，弄清行政组织的结构与体制，明确行政组织建设的原则。行政组织是行政职能的承担者，是行政管理的主体，一切行政管理活动都是靠行政组织系统来推行的。行政组织的建设是否科学合理，运行是否健康顺畅，直接关系到行政效率的高低。所以，行政组织历来受到社会各界的关注，行政管理学也一直把行政组织作为最重要的研究内容之一来加以研究。本章将就行政组织的含义、特点、构成要素、类型、结构与体制、原则等问题一一进行论述。 第一节行政组织的特点、要素和类型〖*4/5〗一、 行政组织的含义和特点〖*2〗（一） 组织的含义要想明确行政组织的概念、含义，首先应对“组织”一词的含义有一个基本的认识。“组织”一词最初是联合结构的动词，如“夫组织之匠，成文于乎”(《吕氏春秋·先己》，高诱注)。这里的“组织”的意义与“编织”“纺织”相近。在西方，“组织”一词最初来自生物学，是指由各种器官组合而成的相互依存的整体组织，以及构成组织的动作或结果。到了近代，“组织”一词才用作一组特定的动词和名词引申到人类的社会现象中来。但是，由于人们所处环境的不同，观察角度的不同，因此，对于“组织”的释义也是多种多样的。 从静态结构上讲，组织是指由若干不同部分或要素适当组合而构成的一个有机实体。这一有机实体犹如一座复杂的建筑，各不同部分或要素又自成体系。 从动态运作上讲，组织是一个活动过程，是不断适应社会需要、不断协调集体行动的一个动态运行过程。这一运行过程犹如一部机器，只有操作运行，才能呈现其性能和效率。 从精神智能上讲，组织的基础是组织成员。在组织的活动过程中，组织成员的精神和意志、知识和技能决定着组织的生机和活力，是组织更为重要的深层次内涵。组织成员对目标、结构、行为、环境的认识能否一致，极大地影响着组织的凝聚力。组织成员的意志、知识、技能也极大地影响着组织目标实现的程度。所以，组织的精神智能对组织产生着决定性的影响，它直接关系到组织整体的成效。 综上所述，所谓组织是指人们为实现共同目标，而以特定的结构形式、活动规律所组合起来的充满活力的有机群体。 〖1〗〖2〗〖3〗公共行政管理概论第三章行政组织〖3〗（二） 行政组织的含义 公共行政管理学所说的行政组织是特指国家机构中狭义的政府组织，它是国家机构的重要组成部分。同其他组织一样，行政组织也是静态的组织结构和动态的组织活动过程与具有精神智能的组织成员的统一。从静态上讲，行政组织是国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上讲，行政组织是行政机关为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程；从精神智能上讲，行政组织的成员以其精神、意志、知识、技能使行政组织充满生机和活力。概括地说，所谓行政组织，是指国家为实现一定的目标，根据宪法和法律将专职人员和若干部门按特定的结构形式组合起来，并依法对国家事务进行管理的充满生机和活力的有机群体。 （三） 行政组织的特点 行政组织作为一种特殊的社会组织，不仅具有一般社会组织的共同特点，而且还有其自身的许多特殊性。行政组织的特殊性主要体现在以下几个方面。 1. 阶级性 行政组织作为国家机构的重要组成部分，是统治权力的组织形式之一，它是体现国家阶级实质的社会组织。行政组织的全部管理活动体现着统治阶级的意志，代表着统治阶级的根本利益，其目的是巩固国家政权，维护统治阶级的政治统治，保证反映国家性质的宪法和法律全部、正确地实施。所以说，行政组织具有极其鲜明的阶级性。 2. 权威性 行政组织是国家事务、内部事务和社会公共事务的管理者，拥有系统的法定管理权。它依据自己的法权地位，按照法律规定对各种社会组织和公民以及广泛的社会生活施加影响，实行普遍约束，使适用者必须遵从，具有较高的权威性。如若违反，即采取行政措施，实施行政手段，进行行政干预，强制其执行。这包括舆论导向、勒令停止、经济罚款、行政惩处、提起公诉，直至宣布戒严、实施军管等。 3. 社会性 如前所述，任何性质国家的行政组织都具有其社会职能，需要为一定社会公众的利益提供条件和保障，即为全社会提供服务。从管理和服务的群体对象看，其他社会组织一般都只是以一部分人群为组织对象，例如，中国共产主义青年团组织只是以团员、青年或少先队员为管理和服务对象，唯独行政组织由于是代表国家行使管理和提供服务，因而是以全体国民为管理和服务的群体对象的。从广义的行政社会职能看，行政组织还承担着除政治职能以外的其他社会职能，例如，干预和管理经济、科技、文教、卫生、交通、电信、社会保障、环境保护等广泛的社会公共事务。所以说，行政组织还具有广泛的社会性特点。 4. 网络性 在当代各国，行政组织无一不是纵向分层级、横向分部门，在相互依存与制约中形成基层结构的完整体系。它好像一个覆盖全国各地区、各部门和单位的功能齐全的严密的网络式的组织管理体系。在这个网络式的管理体系中，中央人民政府，即国务院，犹如网上的“纲”，各级地方人民政府及其所属各工作部门就好像大大小小的“网眼”。与其他社会组织相比，行政组织具有更为严密的网络性。正是依赖于行政组织这一严密的网络性，国家的行政权力和职能才得以正常地行使和运转。 5. 执行性 行政机关是国家的执法机关，是立法机关的执行者，是国家法律的执行者。据此，行政组织最根本的工作性质就是负责和具体执行和实施立法机关的决议与法律。现代社会，各国都在国家权力机关(立法机关)之外设置一个握有行政权的庞大的执行系统——国家行政机关来具体负责执行立法机关的法律和决议。我国宪法对行政机关的这种执行性已有明确的规定。另外，在我国，从政治关系看，行政机关又服从于执政党的执政目标，执行着执政党确立的各项方针政策。所以说，行政组织具有明显的执行性特点。 6. 法制性 行政组织的法制性特点主要体现在以下四个方面: (1) 行政组织的组建要依据宪法和《政府组织法》的规定，或者要经人民代表大会的审议批准； (2) 行政组织的主要领导人员要依法选举和任免，一般公务人员的任用也要依据公务员法或公务员条例的规定； (3) 行政组织要依据法律的规定行使职权，滥用职权的行为要受到法律的监督； (4) 行政组织在行政管理活动中，可以利用法律手段或依法律规定，采用其他手段履行职能。