农村经济调查与研究 第3部

《农村经济调查与研究》系列丛书，是中国农村经济研究很好智库的智慧结晶，是打开中国农业经济领域的钥匙。从这里，才可以真正认识客观真实的中国农村经济问题。

本书收集了近期以国务院发展研究中心农村经济研究部研究人员为主撰写的部分农村经济调查研究报告。本书聚焦我国农业、农村、农民领域的发展战略和政策研究，重点围绕乡村振兴、农业农村改革、农业农村现代化开展调查研究和提出政策建议。内容包括五大部分：一是乡村振兴，从国家现代化进程的视角把握乡村振兴的时代背景，分析乡村振兴所需的制度性供给；二是农业供给侧结构性改革，以问题为导向，对农业供给侧结构性改革中的重大问题进行观察与思考；三是城乡一体化，对城乡之间人、地资源再配置进行了深入剖析；四是共享发展，多维度分析民生薄弱环节；五是比较与借鉴，对日本、美国、欧盟的相关政策调整进行分析，从中汲取经验与启示。

第一部分
乡村振兴

实现国家现代化不能落下乡村
把握实施乡村振兴战略的重大意义和工作重点
多措并举做实农业农村优先发展
现代化后半程的农业变迁与政策调整
农业产业化集群与一二三产融合发展研究
农业农村发展逻辑及展望
新型农业支持政策体系的轮廓逐步清晰
“三农”政策创设的“三个遵循”和“六个着力点”
对农村改革中几个问题的观察与思考
从经营权角度理解农地“三权分置”
农村集体产权制度改革的方法决定成败

第二部分
农业供给侧结构性改革

以问题为导向推进农业供给侧结构性改革
对农业供给侧结构性改革中几个问题的观察与思考
从农业供给侧结构性改革入手挖掘农业农村发展的六大新动能
深化农业供给侧结构性改革的途径选择
加快农业产业链整合提升我国农业竞争力
以绿色发展理念引领农业转型升级
促进农业降成本的政策建议
以科技创新支撑农业产能的转换
农产品产地初加工补助政策的效果及完善措施
小麦全产业链流通模式及定价机制研究
新疆棉花目标价格制度改革试点的效果评价与政策建议
“一带一路”农业合作与我国未来全球农产品供应体系多元化
新时期中国农业境外投资的战略布局

第三部分
城乡一体化

城乡一体化与中国经济发展未来
中国特色新型城镇化的主要特征与实现路径
进城落户农民“三权”转让的总体思路
城镇化下半程的三个关键问题
新常态下应继续释放城乡间资源再配置效应
集体建设用地建设租赁住房是农村土地制度改革的重大突破

第四部分
共享发展

践行共享发展理念的重点难点在农村
精准扶贫是促进共享发展的关键一招
五大方向促进东西部大农业扶贫协作
乡村旅游扶贫要做到“六个突出”
打好脱贫攻坚战要从人入手有所聚焦提高有效性
瞄准民生薄弱环节，加强基本公共服务保障
如何建设让人民满意的政府

第五部分
比较与借鉴

借鉴国际经验改革我国农业支持政策
日本加入TPP对农业的影响及其应对
日本提高农业竞争力的做法及启示
拖延了半个世纪的农地集中
日本大米支持政策的改革动向及启示
美国商品信贷公司政策业务的演变及对我国的启示
借鉴美国土地发展权转让制度建立我国土地利用与保护的利益平衡机制

    靠前部分乡村振兴实现国家现代化不能落下乡村叶兴庆十九大报告对2020年后的我国现代化进程作出了“两步走”的战略安排，即到2035年基本实现社会主义现代化，到2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。与此前关于到21世纪中叶基本实现现代化的战略安排相比，十九大报告把我国基本实现现代化的时间提前了15年，把21世纪中叶所要达到的现代化目标进行了拓展和提高。在这种背景下，十九大报告提出实施乡村振兴战略，就是为了使农业农村现代化跟上国家现代化步伐。一、以乡村振兴战略统领现代化进程中的农业农村发展2000年实现总体小康目标时，城乡差距很好明显，农村小康实现程度较低。为解决好这个问题，在21世纪以来的历次全国党代会报告中，都立足于2020年全面建成小康社会的战略目标，对“三农”工作作出部署。十六大报告以“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”统领关于“三农”工作的部署，明确提出统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。十七大报告以“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”统领关于“三农”工作的部署，强调要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。十八大报告以“推动城乡发展一体化”统领关于“三农”工作的部署，强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。这次十九大报告以“实施乡村振兴战略”统领关于“三农”工作的部署，展现出从城乡统筹、城乡一体化到乡村振兴的清晰脉络。这既保持了思路、目标的连续性，又根据新时代的要求，在思路上进一步拓宽，在目标上进一步提高。思路上的拓宽，主要体现在明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，突出农业农村优先发展、城乡融合发展，意味着解决好“三农”问题要借助城市的力量，解决好城市的问题也要借助乡村的力量，城市与乡村应水乳交融、双向互动、互为依存。目标上的提高，主要体现在明确提出要“加快推进农业农村现代化”，在以前多次单纯强调农业现代化和新农村建设目标的基础上，这次新提出了农村现代化的目标。以乡村振兴战略统领现代化进程中的农业农村发展，主要基于以下考虑。靠前，这是解决发展不平衡不充分问题的需要。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国城乡面貌都有很大改变，但城乡二元结构明显仍是目前我国很大的结构性问题。2016年我国城乡居民收入倍差仍高达2.72，城乡居民消费支出倍差也高达2.27。城乡居民家庭彩色电视机、电冰箱、洗衣机、手机普及率的差距明显缩小，但家用汽车、空调、计算机普及率的差距仍然很大。城乡差距大、农村发展滞后，是我国发展不平衡的重要体现。农村生产力发展水平不高，农民收入和消费水平低，基础设施滞后，公共服务水平不高，是我国发展不充分的突出表现。放眼全世界，像目前我国这种城乡差距也是不多的。这种局面不改变，将会阻碍我国现代化目标的实现。第二，这是满足人民日益增长的美好生活需要的需要。从城镇居民来看，对农产品量的需求已得到较好满足，但对农产品质的需求尚未得到很好满足；不仅要求农村提供充足、安全的物质产品，而且要求农村提供清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光等生态产品，以及农耕文化、乡愁寄托等精神产品。从农村居民来看，不仅要求农业得到发展，而且要求农村经济全面繁荣；不仅要求在农村有稳定的就业和收入，而且要有完善的基础设施、便捷的公共服务、可靠的社会保障、丰富的文化活动，过上现代化的、有尊严的生活；不仅要求物质生活上的富足，而且要求生活在好山、好水、好风光之中。无论是从城市居民还是从农村居民的角度，都要求全面振兴乡村。第三，这是具备条件启动实施的国家战略。从农村内部来看，十六大以来，城乡统筹取得积极进展，在新农村建设方面采取了很多措施，农村水、电、路等基础设施条件明显改善，免费义务教育、新农合、新农保、低保等基本公共服务实现了从无到有的历史性变化。近年来，一些地方在美丽乡村建设方面摸索出了好的做法。截至2016年底，全国农村生活垃圾处理率达到60%左右，处理污水的行政村比例达到22%。这为实施乡村振兴战略奠定了扎实的基础。从国家能力看，我国工业化城镇化水平已有很大提高，2016年我国乡村人口占比已下降到42.65%、靠前产业就业占比已下降到27.7%、靠前产业靠前生产总值占比已下降到8.6%，有条件以城市这个“多数”带动乡村这个“少数”、以工业这个“多数”支援农业这个“少数”。这为实施乡村振兴战略创造了良好条件。第四，这是对其他国家经验教训的借鉴。美国、欧盟等发达国家和地区，都曾实行单一的农业政策，通过价格干预等措施促进农业发展和农民增收。面对环境问题恶化、年轻人口大量流失、乡村不断衰落，他们都转向实行综合性的乡村发展政策，把农业生产、乡村环境、农民福利等问题一揽子解决。日本、韩国工业化城镇化发展到一定阶段后，也都先后实施乡村振兴计划。而拉美一些国家没有能力或没有政治意愿实施乡村振兴，大量没有就业的人口涌向大城市，导致形成严重的社会问题，这是其落入中等收入陷阱的重要原因之一。我国正处于中等收入发展阶段，能否像一些专家预测的那样在2024年左右迈入高收入发展阶段，进而顺利地向现代化目标迈进，在很大程度上取决于“三农”问题解决得如何。从正反两方面情况看，我国现代化进程已到了实施乡村振兴战略的时候。二、立足现代化目标，准确把握乡村振兴“五句话、二十字”总要求的深刻内涵十九大报告用“五句话、二十字”概括了乡村振兴的总要求，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。十六届五中全会《中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》曾提出过“五句话、二十字”的新农村建设总要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。那时，我国刚刚实现总体小康、迈入建设全面小康新征程，城乡差距很大，农村基础薄弱，提出的新农村建设目标既要鼓舞人心，又不能让人感到高不可攀。现在，我们进入了中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生了变化，需要对乡村振兴的总要求作出新概括。两相比较，这次提出的“五句话、二十字”总要求，除“乡风文明”外，其他要求的变化不仅体现在字面的调整上，更体现在内涵的深化上。从“生产发展”到“产业兴旺”，要求农业农村经济更加全面的繁荣发展。无论是新农村建设还是乡村振兴，靠前位的任务都是发展生产力、夯实经济基础。但在不同形势下，发展生产力的着力点是不同的。2005年前后，农业面临的主要矛盾是供给不足，发展农业生产、提高农产品供给水平是主要任务。经过这些年的努力，我国农业综合生产能力有了很大提高，农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。面向未来，我国农业综合生产能力还需要进一步提高，而且要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向。与此同时，还要拓展发展农村生产力的视野，全面振兴农村二三产业，防止农村产业空心化。当年，乡镇企业“异军突起”开辟了我国工业化的第二战场，虽然分散布局造成环境污染、土地资源低效利用，但提供了大量就业，使一些乡村完成了资本积累。随着20世纪90年代初期乡镇企业改制、集中布局的推进，以及90年代后期土地管理制度的调整，除了硕果仅存的部分“明星村”，全国大多数乡村的二三产业发展陷入低谷。如果这个局面不改变，农村局限于发展农业、农业局限于发展种养，在我国这种资源禀赋条件下，农民不可能得到充分就业，乡村不可能得到繁荣发展。现代化的农村，不仅要有发达的农业，而且要有发达的产业体系。为此，要瞄准城乡居民消费需求的新变化，以休闲农业、乡村旅游、农村电商、现代食品产业等新产业新业态为引领，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动农业向二三产业延伸，促进农村一二三产业融合发展，使农村产业体系全面振兴。从“生活宽裕”到“生活富裕”，要求持续促进农民增收、促进农民消费升级、提高农村民生保障水平。2005年前后，我国农村居民生活水平刚刚从温饱转向小康，消费支出的恩格尔系数仍高达46%左右，处于联合国划分的40%~50%的小康标准范围内，总体上刚刚温饱有余。按每人每年2300元（2010年不变价格）的现行农村贫困标准，2005年全国农村还有贫困人口28662万人，占农村人口的比重高达30.2%。当时，农业税刚刚取消，农业剩余劳动力转移刚刚迈过刘易斯靠前拐点、就业很不充分，新农合制度刚刚建立、筹资水平和保障程度很低，低保和新农保制度尚未建立，农村义务教育尚未全面免费。基于当时这种现实，把“生活宽裕”作为未来新农村的一种愿景，是恰当的。随着这些年农民就业和收入来源的多元化，农村教育、医疗、养老、低保制度的完善，农民生活水平和质量有了很大改善。2016年全国农村居民消费支出的恩格尔系数为32.2%，即将跨越联合国划分的30%~40%的相对富裕标准，进入20%~30%的富足标准。2016年全国农村贫困人口仅剩下4335万人，仅占农村人口的4.5%。这表明，即便按靠前标准，把“生活富裕”作为未来乡村振兴的一种愿景，也是切实可行的。实现“生活富裕”，必须注重提高农民的就业质量和收入水平，把农民作为就业优先战略和积极就业政策的扶持重点，加强职业技能培训，提供多方面公共就业服务，多渠道促进农民工就业创业；推动城乡义务教育一体化发展，努力让每个农村孩子都能享有公平而有质量的教育，使绝大多数农村新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育；完善城乡居民基本养老保险制度，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，统筹城乡社会救助体系、完善大力度优惠生活保障制度。从“村容整洁”到“生态宜居”，要求促进农业农村可持续发展，建设人与自然和谐共生的现代化农业农村。2005年前后，我国农业仍处于增产导向的发展阶段，没有精力关注农业资源环境问题。农村还不富裕，没有定力和底气抵制城市污染下乡。农村建设缺乏规划，人居环境脏、乱、差，大多数农村处于“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”的状况。基于这种现实，同时为了避免大拆大建，当时仅仅提出了“村容整洁”的要求。目前，我国农业生产中存在的资源和环境问题已得到充分暴露，有必要也有能力促进农业绿色发展。农民衣食住行等物质生活条件得到改善，对优美生态环境的需要日益增长。发展休闲旅游养老等新产业，吸引城市消费者，也要求有整洁的村容村貌、优美的生态环境、怡人的居住条件。适应这些新的变化，未来有必要把“生态宜居”作为乡村振兴的重要遵循。为此，要以体制机制创新促进农业绿色发展，强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治；加大农村生态系统保护力度，开展农村绿化行动，完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草；开展农村人居环境整治行动，继续搞好农村房前屋后的绿化美化、垃圾和污水处理、村内道路硬化。从“管理民主”到“治理有效”，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系。2005年前后，农村税费改革正在推进，公共财政覆盖农村刚刚开始，农村基础设施和公益事业还需要农民负担部分费用；乡村债务较为严重，如何化解需要审慎决策；农业补贴制度刚刚建立，补贴资金如何真正发放到农民手中需要周密部署；农村基层民主选举制度还不完善。解决好这些问题，缓解农村社会矛盾，当时把着力点放在“管理民主”上，强调在农村社区事务管理中村干部要尊重农民的民主权利，规范的是干群关系。随着农村人口结构、社区公共事务的深刻调整，以及利益主体、组织资源的日趋多元，仅仅依靠村民自治原则规范村干部与群众的关系是不够的。人口流动的增多、外来资本的进入、产权关系的复杂化，需要靠法治来规范和调节各类关系。自治和法治都是有成本的，如果能够以德化人、形成共识，促进全社会遵守共同行为准则，就可以大幅度降低社会运行的摩擦成本。为此，需要在完善村党组织领导的村民自治制度的基础上，进一步加强农村基层基础工作，根据农村社会结构的新变化、实现治理体系和治理能力现代化的新要求，健全乡村治理机制。尽管“乡风文明”保留了字面的一致，但内涵也在发生变化。在未来现代化进程中，要深入挖掘乡村很好传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，结合时代要求继承创新，让乡村文化展现出较为魅力和时代风采。要注重人的现代化，提高农民的思想觉悟、道德水准、文明素养，普及科学知识，抵制腐朽落后文化侵蚀。特别是在婚丧嫁娶中，要摒弃传统陋习，减轻农村人情消费负担。积极应对农村人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。三、切实抓好“人、地、钱”三个关键实施乡村振兴战略是一个系统工程，需要科学制定规划，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，全面推进各项振兴措施落地。核心是抓好“人、地、钱”三个关键。靠前，促进乡村人口占比下降、结构优化。2016年我国乡村人口占比仍高达42.65%、靠前产业就业占比也高达27.7%，来自农村的城镇常住人口中相当一部分还未接近融入就业和居住的城镇，总体而言我国仍处于“要富裕农民必须减少农民”的发展阶段，必须坚定不移推进以人为核心的新型城镇化，继续促进乡村人口进城和农业劳动力转移。同时也要注意到，我国乡村人口进城和农业劳动力转移具有“精英移民”的特征，进城的人口和转移的劳动力在年龄、受教育程度、性别比例等方面明显优于留在农村的那部分人口和劳动力。实现乡村振兴，必须在促进乡村人口占比下降的同时，注重优化乡村人口结构，提高乡村人力资本质量。要优化农业从业者结构，加快培养现代青年农场主、新型农业经营主体带头人、农业职业经理人。既要重视从目前仍在农村的人中发现和培养新型职业农民，也要重视引导部分有意愿的农民工返乡、从农村走出来的大学生回乡、在城市成长的各类人才下乡，将现代科技、生产方式和经营模式引入农业农村。加快培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，全面提高农村地区国家公务员、科技人员、教师、医生等的能力和水平。第二，加快建立乡村振兴的用地保障机制。深化农村土地制度改革，是促进现代农业建设、发展农村新产业新业态的迫切需要。一要以农业现代化为目标完善农村土地“三权分置”办法。随着承包户就业结构、收入结构乃至居住地的变化，“农一代”逐步退出、“农二代”不愿务农，以及城乡社会保障制度的健全，承包地的生计保障功能在下降、生产要素功能在彰显，应据此调整完善对集体所有权、农户承包权、土地经营权的赋权，防止土地撂荒、地租过快上涨。二要完善农业设施用地管理政策。对农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施用地，停车场、厕所、餐饮等配套用地，应实行更灵活和宽松的管理政策。三要优化城乡建设用地布局。切实落实“将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态”的既有政策。审慎改进城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡操作办法，为乡村振兴留出用地空间，不要急于把农村建设用地腾挪到城市、把欠发达地区建设用地腾挪到发达地区。四要探索盘活农村闲置宅基地的有效途径。在不以买卖农村宅基地为出发点的前提下，积极探索有效利用农村闲置宅基地的具体办法。例如，农村集体经济组织可以将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，以入股、联营等方式，发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合项目。又如，农村集体经济组织可以通过出租、合作等方式，盘活利用空闲农房及宅基地。第三，建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制。无论是实现“产业兴旺”，还是“生态宜居”，都需要大量资金投入。应从财政、金融、社会资本等多个渠道筹集乡村振兴所需资金。在财政投入方面，要加大公共财政对农业农村的倾斜力度，确保财政投入与乡村振兴目标任务相匹配。在做大增量的同时，要用好存量，通过整合提高财政资金使用合力，通过以奖代补、贴息、担保等方式发挥财政资金的杠杆作用。在金融方面，要推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村，用涉农贷款增量奖励、差别化监管和考核等手段调动其积极性。在鼓励和引导社会资本参与乡村振兴方面，要促进社会资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业、农业服务业、农产品加工业，以及休闲旅游养老等产业。创新利益联结机制，引导社会资本带动农民而不是替代农民。加强产权保护，稳定投资者预期。四、实施乡村振兴战略首先要打赢精准脱贫攻坚战从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。十九大报告明确提出，要突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。打赢精准脱贫攻坚战要注意三点。一是发挥我们的制度优势。强化党政一把手负总责的责任制，继续动员全党全国全社会力量，坚持大扶贫格局。无论是地方还是中央，无论是贫困地区还是发达地区，无论是扶贫专业部门还是各机关单位，都有责任和义务。二是根据脱贫进展，实行分类指导。经过几年的扶持，部分建档贫困户、贫困村甚至贫困县将陆续脱贫出列，对他们应“扶上马送一程”，继续实行现行扶持政策，把脱贫的基础搞扎实。对剩下的贫困户、贫困村、贫困县，应集中力量打攻坚战，尤其是要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。三是提高脱贫质量。在中央高位推动、地方各级党委政府高度重视下，在较短时期内集中大量资源，可以实现收入、生活水平维度的脱贫目标。但人的观念改变、能力提高是一个渐进的过程，贫困地区基础设施和营商环境的改善也需要一个较长过程。只有在这些方面取得实质性进展，才是高质量的脱贫。要注重扶贫同扶志、扶智相结合，培养贫困地区和贫困群众的内生发展动力。