(2017)中国社会治理发展报告/西安交通大学

伴随着中国经济的快速发展，社会管理问题已经成为中国政府必须面对的战略性问题。教育部软科学研究基地"中国管理问题研究中心"密切关注中国社会的发展问题，以西安交通大学人文社会科学已有的研究力量和研究成果为依托，每年推出一部中国社会管理发展报告。本书（报告）主要包括16篇研究报告，涉及中国社会管理、中国智能城市经济发展、企业内部控制、对外贸易、陕西环境经济政策、小微企业融资、物流金融业务风险分析、制造业与服务的商业模式创新、绿色制造业发展、医疗机构改革、农村合作医疗、很好规油气开发、食品安全、大学生创业就业、网络团购和大数据的法律保护等系列主题。每篇报告在撰写风格上以服务社会和政府为主题展开，突出基于数据、事实分析的特色。

目录
新常态下社会治理风险分析及应对策略 1
网络负面舆情条件下大中型城市政府形象管理体系构建 16
政府跨部门绩效管理：中央部委的实证分析 37
避灾扶贫移民搬迁工程对搬迁农户家庭经济状况的影响——以陕南安康市和陕北吴起县为例 49
新时期省级卫生绩效评价指标体系研究——以陕西省为例 64
“简政放权、放管结合、优化服务”改革工作的落实、问题和建议 78
融合中西方实践的大学本科教学质量保障体系：以西交利物浦大学为例 91
非均衡发展状态下我国面临的智能制造管理挑战与对策 101
中国多层次商品市场体系建设策略研究报告 114
中国贸易开放影响环境的碳排放分析及战略选择 136
“互联网+”金融行业风险分析与对策 159
“互联网+”高效物流的发展模式创新 178

    新常态下社会治理风险分析及应对策略

    冯耕中 梅红 卢继周 吴勇 王静静

    内容提要

    “新常态”背景下，我国在寻求靠前经济稳增长，实施“互联网+”“大众创业、万众创新”战略时，也积极推进“一带一路”建设、靠前产能和装备制造合作，“走出去”步伐加快。在优选化合作程度不断加深的同时，中国经济发展与靠前政治走向、靠前金融动态更紧密相连，社会治理风险同步增加。

    从靠前经济发展来看，产业转移给承接地和转出地均带来不同的风险，可能导致经济增速较大波动、大量劳动力失业、环境污染等问题；部分行业领域产能过剩现象严重，蕴藏着巨大的经济风险，可能引发企业恶性竞争、市场秩序恶化、银行信贷危机、下岗人员安置等一系列问题；部分城市房地产价格被高估，资产泡沫增加，导致社会资源配置不合理，金融风险增大、实体经济发展受到抑制，甚至影响社会稳定。

    从靠前政治领域来看，随着优选化和世界经济一体化的发展，世界政治多极化也必然对中国经济产生深刻的影响，不断演进的世界政治经济格局，使任何一个国家和地区都无法超脱靠前经济、政治基本格局之外。南海争端由经济利益而起，更引发了国民安全、国家能源战略、靠前关系风险；英国脱欧等政治事件，同样对中国企业资产、中英贸易、中资金融机构的靠前战略等产生不利影响。

    结合上述重大风险分析，本文提出，未来应通过加强协调合作，提高自主创新能力、改进创新环境等举措，促进产业转型升级；加强风险的事前防范、增加公众参与和风险沟通机制、减控市场系统风险；转变发展理念，引导、鼓励企业主动退出、兼并重组，通过行业自律与完善机制并举降低企业转型风险；加大社会监督，强化跨地域、跨行业的协作，多方参与促进化解行业泡沫；坚持和平合作，主动寻求并拓展共同利益，防范中国海上安全风险；积极参与并推动优选治理，营造有利于包容性增长的良好靠前环境。

    一、 引言

    改革开放三十多年来，中国经济增长速度从约10%的高速增长转向中高速增长，进入“新常态”阶段，主要表现为自2012年开始GDP增速下滑至8%以下，并于2015年降至6.9%[1]，整体经济增速明显放缓。进入“新常态”后，经济增长的动力和形式出现了巨大转变。过去建立在资源消耗和环境污染基础上的增长方式已无法为经济发展带来更多附加值，未来必须向注重经济增长质量和效益转变，从要素驱动、投资规模驱动向创新驱动发展转变。相应地，国家宏观经济政策也从需求侧的“三驾马车”转为供给侧改革，强调“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。供给侧改革是一种寻求经济新增长、新动力的新思路，强调淘汰落后产能，将发展方向锁定在新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点。

    在寻求靠前经济稳增长，实施“互联网+”“大众创业、万众创新”战略时，我国也积极推进“一带一路”建设、靠前产能和装备制造合作，“走出去”步伐加快，对外投资合作呈现持续快速发展势头。《2014年度中国对外直接投资统计公报》数据显示：自2003年以来，中国对外直接投资实现连续12年快速增长，其中2010~2014年的年均增速达15.7%。截至2014年年末，中国对外投资存量为8826.4亿美元，较上年大幅提高了33.6%（图1）[2]。然而在优选化合作程度不断加深的同时，中国的经济发展与靠前政治走向、靠前金融动态更紧密相连，社会治理风险同步增加。本文将在此背景下探讨，国家社会治理活动可能面临的风险类型、从典型事件分析入手剖析靠前经济风险和国外政治风险事件，为国家社会治理发展创新提供政策建议。

    图1 2002~2014年中国对外直接投资流量

    资料来源：商务部、国家统计局、国家外汇管理局《2014年度中国对外直接投资统计公报》

    二、 靠前经济风险分析

    （一） 产业转移风险

    改革开放以来，外向型经济一直是国民经济发展的主要动力，尤其是加入世界贸易组织后，更加开放的靠前贸易体系为我国沿海地区出口导向型企业提供了充分的发展契机。外向型经济发展模式及更开放的贸易环境使我国承接了优选新一轮的劳动密集型产业，并逐渐取代日本成为东亚靠前贸易大国。近年来我国制造业尤其是劳动密集型产业又出现新的发展趋势：一方面，2008年优选金融危机爆发后，各国经济都受到不同程度的冲击，对我国的出口加工产品需求下降；另一方面，沿海一带劳动力成本不断升高，以往我国的劳动力成本优势在这些产业中逐渐丧失，过去利用廉价土地、租金、人力成本优势承接靠前产业转移而发展起来的劳动密集型产业，其低端生产能力在金融危机冲击下，深层次矛盾暴露无遗。制造业（尤其是劳动密集型产业）出现了新的转移态势：从靠前来看，内地的劳动力成本更加低廉，制造业呈现出由沿海一带向内地转移的趋势；从靠前来看，制造业呈现出我国向东盟以及拉美国家转移的趋势。

    在靠前经济疲软及靠前经济增长从高速转向中低速的发展过程中，作为中国制造业晴雨表的东莞，2015年有近4000家制造企业出现倒闭，4大支柱产业，即金属加工产业、机械制造产业、塑胶制造产业、纺织服装产业无一幸免，这些行业均属于劳动密集型行业。需要注意的是，这还仅是进入统计范围内的数据，未包括那些因为外债而悄无声息倒闭的小厂。一个核心企业周边有几十上百家企业为之服务，大企业一倒，受牵连的就是几十上百家企业。亚洲鞋业协会调查显示，自2008年金融危机爆发以来，随着中国制造成本攀升，目前东南亚鞋业已抢走中国30%的订单，导致沿海地区多数工厂将在5到10年出现转移或关闭，对从业人数高达1900多万的鞋业将产生巨大冲击。例如，2012年为耐、阿迪达斯等品牌代工的运动鞋生产巨头宝成工业在中国大陆砍掉51条生产线，大幅度压缩珠三角地区的生产线。此外，为应对不断提高的生产成本，企业开始变相挤压工人工资。2014年因社保纠纷，阿迪达斯、耐在中国优选的代工厂之一裕元东莞鞋厂发生4万名工人停工抗议事件。由于供应商遭遇大规模罢工纠纷，耐回应将转移生产基地，这更加恶化了中国产业转移的现状。

    产业转移给转出地带来诸多风险，主要表现在两个方面：一是直接性经济风险，即产业转移隐含着不利于相关地区经济稳定和持续增长的可能；二是扩散性经济风险，即产业转移可能会不利于人民生活质量改善，如图2所示。

    图2 产业转移风险构成

    产业转移也给承接地带来诸多风险，主要表现为产业升级风险、劳动力失业风险和环境污染风险。产业升级风险可以从产业转移能否有效促进当地产业的顺利升级来观测。通过知名品牌产业的转换和产业结构的变化，产业升级可以实现区域内有限的资源在各个产业间的有效配置，推动当地经济持续发展。产业转移对地区就业可能产生“联系效应”，即增加当地就业，也有可能产生“冲击效应”，即引起当地的就业率下降。目前我国的产业转移主要以劳动密集型产业为主，这些产业转移会造成典型的非意愿性失业。从上面的例子可以看出，劳动密集型产业转移可能会造成区域失业率的快速上升，引起区域内摩擦性或结构性失业，间接导致区域的经济风险和社会福利风险上升，人民生活水平下降。此外，转移产业的污染性质与地区人民生活质量密切相关，产业转移后地区的生态环境可能遭受污染，这将导致地区经济风险增大，当地人民生活质量水平降低。

    （二） 产能过剩风险

    产能过剩是指行业的实际生产能力超过了市场需求，超过了正常期望水平的状态。从欧美发达国家的经验数据来看，当行业的产能利用率位于79%到83%的区间内时，认为该行业的产能利用处于正常状态；当产能利用率超过90%时，判定为产能不足，行业内普遍存在生产设备超负荷使用的现象；若产能利用率低于79%，则认定出现产能过剩。根据《工业和信息化部关于下达2015年重点行业淘汰落后和过剩产能目标任务的通知》，目前我国产能过剩行业多集中于基础工业，钢铁、水泥、玻璃、电解铝、煤炭等。例如，钢铁行业，2015年产能利用率仅为66.99%，过剩产能约为4亿吨。煤炭行业，2015年产能利用率为68%，过剩产能为4.2亿吨。产能过剩矛盾蕴含着巨大的经济风险，我们必须予以高度重视。

    一是可能存在过剩产能集中爆发的风险。一方面，近几年开展的大规模投资让绝大多数产能过剩的行业产能继续快速累加，如果加上新增加的产能，那么这些行业的产能利用率将大幅度下滑。另一方面，随着我国逐步步入工业化后期阶段，不少工业产品，尤其是化工、煤炭、水泥、钢铁等工业需求已经达到峰值并出现饱和。因此，如果不能及时有效地解决过剩产能矛盾，那么未来几年产能过剩的矛盾将呈现进一步加大趋势，从而间接导致地方债务、银行信贷等金融问题的集中爆发，经济随之会面临“硬着陆”的风险。

    二是持续的产能过剩导致企业特别是有补贴的国有企业之间形成恶性竞争的局面，这不仅会让企业效益出现下降，还会导致企业面临大面积破产倒闭的经济和社会风险。产能过剩的矛盾已经引起这些行业的盈利能力不断下降，行业亏损面已达历史高点。例如，2015年钢铁行业亏损面达到50.5%，利润总额亏损645.34亿元；煤炭行业亏损面已经达到了95%，全国90家大型煤企的利润减少了500亿元，同比下降91%。

    三是产能过剩会导致风险的集聚和市场秩序恶化。目前在实体经济领域存在大量低效率的企业由于地方强制保护、政策优惠等原因没有及时退出市场，而优质的企业不能进入市场公平竞争的情况。此外，一些产能过剩企业短期内没有出现倒闭、大量人员安置等问题，究其原因主要是地方国有企业承担了相应的责任。这些企业常用的做法是用盈利的业务来补贴亏损落后的部分，尽管如此，也仅能够在一段时间内掩盖过剩产能导致的经济和社会风险，但却导致企业的运营风险不断累积，并很终会爆发内部经济风险。因此，在某种程度上，过剩的产能就是实体经济泡沫，表面上企业在不断盈利，但是都是从泡沫中求生存，一旦泡沫破灭，会导致巨大的系统性风险，给整个社会经济发展带来严重的负面影响。

    目前，我国的钢铁媒体行业还存在着大量的僵尸企业，产能过剩已经严重威胁到产业结构优化升级，甚至会对社会稳定造成负面影响。由于行业的特殊性，这些企业多是地方的传统支柱性企业，经济体量较大，就业人员规模巨大，因此对这类企业不能简单地采用单一的市场化退出模式。为此国务院接连出台去产能政策，2016年2月至5月，国务院相继印发《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，两份文件分别指出，未来一段时间解决钢铁产业和煤炭产业产能过剩问题、推动钢铁企业脱困发展的主要任务和政策措施。需要注意的是，如果去产能方法和措施不当，同样可能会引起新一轮的金融风险和社会稳定风险。

    首先，去产能可能会导致银行的不良信贷率出现上升。产能过剩的行业，往往都是高负债、低效率的企业占用着大量的信贷额度，一旦企业的资金链断裂，这些信贷就会成为银行的不良资产，导致银行信贷量减少并形成恶性循环，金融系统性风险上升。

    其次，多数产能过剩的行业是劳动密集型行业，从业人员数量庞大。如果简单地关闭僵尸企业从而达到去产能的目的，将导致区域内失业率急剧上升，社会也将面临大量职工转岗和安置的问题，可能一时难以消化。国务院印发的《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》规定，从2016年开始，在近年来淘汰落后钢铁产能的基础上，用5年时间再压减粗钢产能1亿~1.5亿吨，安置50万名下岗职工。作为钢铁行业去产能的标杆，武钢集团董事长马国强表示，在去产能这个大背景下，武钢集团只能有3万人炼铁炼钢，因此有4万~5万人要找别的出路。与此同时，人力资源和社会保障部部长表示，钢铁和煤炭两个行业化解产能过剩大约共涉及180万名职工的分流安置，钢铁系统将涉及50万人。在此轮去产能过程中，中央财政将拿出1000亿元，作为奖补资金，主要用于职工的安置。国家统计局公布的数据显示，截至2015年11月底，我国黑色金属冶炼及压延加工业全部从业人员平均人数为361.2万。目前中央出台的文件要求是去产能的比例为10%，那么