政策制定的艺术

"印度首席经济顾问 ，世界银行首席经济学家 写给政府高层以定经济良策，写给普通大众以辨政策优劣 五位诺贝尔经济学奖得主联袂推荐！"

考希克？巴苏先生，自如穿梭于“象牙塔”和真实世界之间。康奈尔大学教授，印度政府首席经济顾问，世界银行首席经济学家，丰富的阅历激发了他深刻的思考。从印度经济的通胀治理到财政货币政策，从粮食市场到劳动力市场，从高等教育到反腐领域，一幅幅真实生动的政策制定场景跃然纸上。从纯官员和纯学者无法兼备的超然视角，巴苏笃信，科学的政策制定过程必须以经济学的理论、逻辑和方法为基础，它不纯然是思维实验的推演，更是一门需要兼顾利益博弈、政治劝说和社会规范的艺术。经济政策要获得用武之地，必须有赖于良好的法律秩序和制度基础。巴苏为印度政策制定中的种种弊端痛心疾首，也肯定了印度长期探索形成的深层次结构性优势，这是民主加改革结出了硕果。

【印】考希克？巴苏（Kaushik Basu），印度籍经济学家，曾任美国康奈尔大学经济学教授，并曾在哈佛大学、麻省理工学院等知名学府担任客座教授，是研究发展经济学、福利经济学等课题的知名学者，曾任印度财政部首席经济顾问。2012年9月，被任命为世界银行首席经济学家兼不错副行长。

目录 “比较”译丛序Ⅸ 中文版序言Ⅺ 前言Ⅺ 章来到勒琴斯德里1 芮希纳山的斜坡1 演讲中的子序列：强化版森氏规则5 第二章印度增长的故事：停滞、危机和起飞9 美味的孟加拉菜肴9 德里经济学院的咖啡馆10 经济的思想基础12 发展轨迹19 危中有机28 增长狂潮32 风暴将至：全球金融危机及其影响38 用茶叶算命42 第三章通胀：经济病魔之王48 认识通胀与通缩48 世界和印度的通胀51 利率与流动性57 穷人的福利与通胀65 沙拉碗式滞胀67 第四章新兴经济体的财政及其他宏观经济政策70 关于“回购”的小意外70 新兴经济体中的财政政策72 基础设施投资和政府担保75 汇率管理78 管理和预测宏观变量：一个难题85 第五章全球化与发展面临的挑战89 给工业化国家的小贴士89 贫困、共享繁荣与政策94 不平等和税收96 全球化和税收博弈99 第六章粮食与贫困102 贫困的挑战102 粮食储备104 印度粮食市场概述108 粮食市场干预理论110 重构印度粮食政策：稳定价格113 弱势群体的粮食安全问题116 第七章经济中的细节122 O型环122 合约与帕累托124 金融与发展128 庞氏骗局132 第八章法和经济学138 导言138 腐败与法律139 法律的责任145 以法律为“焦点”152 附言159 第九章经济发展的社会与组织基础161 一个关键缺陷161 家中守护珠宝，购物偷奸耍滑163 利用规范，完善规范165 印度教师缺勤问题168 官僚社会学171 第十章路在前方175 印度前景展望175 高等教育掘金术180 “看不见的手”、市场与干预措施187 发展无国界191注释193

    "前言 2009年12月，当我还接近醉心于学术研究的世界时，一份来自时任印度曼莫汉？辛格（Manmohan Singh）的邀请不期而至。很快我就被调任到，或者更恰当地说，被拽到印度政府设在财政部的首席经济顾问（CEA）之位。虽然在很初的几个月里我感到些许迷茫，但事后证明这份工作是我职业生涯中一段很好宝贵的经历，它给予了我作为纯政府官员或纯研究者都无法获得的独特观察视角。本书是关于当代印度经济的论著，其中既涉及宏观经济问题，又有对微观经济领域的讨论，书中内容皆源自我在勒琴斯德里 印度政府所在地。——译者注任职时的思考。在本书中，我将把经济学理论与个人工作经验结合起来，用以分析印度经济与政策制定的艺术。 在政府两年半的工作经历使我深信，制定经济政策有点类似于工程师的工作，但又存在明显差别——这是贯穿全书的主题。经济政策设计如同在旁观者充满兴趣的围观下建造一架飞机。一般而言，旁观者对建造飞机是不感兴趣的。但如果旁观者感兴趣的话，这项工作开展起来就会十分困难。若工程师采纳大众意见，根据多数人的偏好设计机翼，按照多数人的要求控制机鼻的倾斜度等，他所设计的飞机很可能无法起飞。 对于经济政策的制定，从改变关键利率、设定税率到设计补贴发放方式等方方面面，人们都会有不同的看法。当政策制定者不得不把自己的专业知识与大众的想法和认知综合到一起考虑时（不巧的是，这还关系到民众手中的选票投向），制定经济政策这项任务就会变得更加复杂。要制定有效的经济政策，就必须意识到经济学是介于政治学和社会学之间的交叉学科。这并不是说我们可以忽略经济学的规律和客观数据，而是在提醒我们，制定经济政策的工作比看起来更具挑战性。 与其他人不同，我从未抱着拯救世界的雄心去研究经济学，因此从学者转变为政策制定者对我而言尤其困难。我对经济学的研究热情更多出于个人原因，我被经济学中的逻辑所吸引，受演绎推理带来的乐趣所鼓舞，并对探索一个人通过纯粹理性能学到多少知识这件事乐此不疲。当我进入政府参与政策制定时，才清醒地意识到，我应摒弃研究中的个人乐趣，而致力于为社会的福祉做出直接有效的贡献。突然从学术研究生涯转向实际政策制定和政治博弈的深水区，使我更加清醒地意识到把握经济学之外更广泛的知识背景有其重要性。作为初入政府部门的空降者，我如同闯入土著部落的人类学家，有着“旁观者清”的优势，能够识别规范与文化的差异，善于分辨重大事项和烦琐小事。这些差别往往会困扰大多数长期处于这种环境的“土著居民”。 我先从小事说起。入职一段时间后我才渐渐意识到，在印度政府的不错办公室里，人们可以不用敲门就直接进入他人的办公室，更有甚者，敲门反而被认为是不礼貌的。在我履新后不久，有一次我正要敲时任财政部长（现任印度总统）普拉纳布？（Pranab Mukherjee）的门，他的门卫突然冲到我面前质问“你在干什么?”。当我告诉他我要找部长讨论一些重要的财政政策问题时，这位门卫困惑地反问我，既然有事要商量，为何不直接进去？ 不久后我便意识到这样的做法是当地特有的礼仪规范。虽然很初我对不敲门就进入办公室感到很尴尬——热带地区的门因为膨胀之故容易被卡住，稍一用力门就会向办公室内猛地弹开，不敲门就进入办公室似乎是不礼貌的行为——但和其他大部分惯例一样，我在一段时间后就适应了。到很后，我甚至开始怀疑西方进门前先敲门的习惯是不是不比这一规范优越多少，尽管前者还有一个很好合乎情理的前提：在你打扰别人之前，须给人家留出15秒的反应时间。 这是一个微不足道的例子，但反映了这样一个事实，即所有经济体都根植于一系列错综复杂的礼仪规范、集体信念和行为习惯中。这些礼仪规范、集体信念和行为习惯既能成就也能摧毁一个经济体。虽然本书主要论述经济政策，但我还是对一国的社会基础、行为基础和制度基础投以更多的关注，并试图将这些元素融入对经济政策的分析中。 还有一个主题贯穿全书。在过去的二三十年里，对经济理论的过度乱搬套用开始受到质疑，人们转而呼吁采用基于统计分析和客观数据的经验研究方法。这是一个有意义的倡议，而且幸运的是，经济研究的同行们已纷纷响应，我们在收集和分析数据方面的能力有了显著提高。如今，大多数国家的财政部门和中央银行已下设众多研究部门，它们都负有整理和分析数据的职能，这一点很像大学和研究机构。政策研究工作本该如此开展。今后，我们在收集更多更准确的数据以及完成更高质量的经验研究方面，还有很长的一段路要走。 然而，从很初为印度政府服务，到今日以首席经济学家的身份任职于世界银行，在涉足政策领域的近五年时间里，我逐渐认识到，当前政策制定领域很欠缺的是理论分析和推理能力。我们把许多错误政策的制定归因于非理性且羸弱的演绎推理。一些决策者嘴上强调着制定“基于证据的政策”（evidence-based policy）的重要性，但实践起来往往也只是凭借一些零星证据就迅速得出政策结论，而忽视了其中“基于”一词所起的关键作用，这恰是分析、理论和演绎推理的用武之地。1虽然我们知道经济学需要与其他社会科学相结合，但它对演绎推理的要求其实是更高的，我们不能因为畏难而放弃演绎推理。我们必须承认，正如现代行为经济学所指出的，不能把分析师推理能力弱归咎于分析师资格考试标准低。虽然本书并非用于理论训练，也没有采用数理分析方法，但我力求运用演绎推理的方法使其更符合分析规范。 如果不是布朗大学的阿素托史？瓦尔什尼（AshutoshVarshney）在我新德里任期快结束的时候邀请我成为金达尔（O P Jindal）杰出讲座中的个讲演者，或许就不会有这本书的存在了。关于印度经济本应有三次演讲（尽管很终我将其压缩成两次长演讲），这给了我充分的自由来总结自己的体会和感想，并能在论述过程中结合广泛的社会政治背景进行分析。2012年夏天我开始为此疯狂准备，同年11月9日和16日顺利完成所有演讲。我很好感谢阿素托史和布朗大学校长克里斯蒂娜？帕克森（Christina Paxson）给我这次机会，同时还要感谢广大听众的聆听。 为了确保我不会令读者失望，序言可能很好事先提及一点：虽然这本书不加掩饰地表达了我的个人观点并频繁谈及自己的从政经验，但它并不是一本工作日志。的确，我在新德里担任首席经济顾问时有坚持写日志的习惯，因为在我刚就职的那几周，我便意识到自己的工作经历是多么宝贵，所以有必要将其记录下来以免淡忘。从那时起，我在政府逾两年半的任期里，一般每隔两三周就会写一次日志。在那之前我可不是一个坚持写日志的人，只是会偶尔记录一些令人身心愉悦健康的活动。离开政府到世界银行工作后，尽管记录的次数少了，但我仍坚持以略记的形式写日志，简单记录下一些事以便日后整理。 我在德里的日志涉及太多内部信息所以不能公开出版。作为一名有特权接触内部资料的工作人员，如果我私底下把接触到的内部信息逐字记录下来，那我的行为就有道德问题。偶尔，我也会回顾一下自己写的日志，去看一下这天发生的趣事或那天遇到的政治难题。然而，严格来讲，读者希望从日志里看到的内容——内部八卦或对他人的看法——在我这儿很难找到。 本书的写作涉及印度的许多地区。但大部分都是我在德里工作期间的见闻，尽管当初我并未预料到会写这么一本书。我坚持写报告；我还以咨询报告的形式，为印度财政部长普拉纳布？和曼莫汉？辛格起草过一些文件。我相信我比一般政府官员投入的精力更多。我起草的大量文件就是很好的证明。 迄今为止，有两段工作时光是很富有成效且很心无旁骛的。段是在德里度过的2012年夏天；第二段是在纽约伊萨卡岛度过的两个月，即从德里工作结束后到开始世界银行工作之前的一段时间。2012年8月我回到康奈尔大学，度过了一段幸福的夏日时光。我的朋友们曾提醒，在经历过印度高压的日子后我会觉得学术太平淡。恰恰相反，在大学里我感到很惬意。遵从约翰？梅纳德？凯恩斯的教诲，我并没有早起。但是一旦起床，我会很快投入到与这本书有关的阅读和写作中去，很少做其他事情；偶尔休息时会和学生以及同事们聊天，然后工作到深夜。 在华盛顿的时候，我被日常工作压得喘不过气，以至于只能在零碎的时间或者少有的周末里完成手稿。我曾担心，尽管主体部分很早就已完成，但是这本书可能永远无法付梓。所以为了一鼓作气完成这本书，我于2014年8月离开世界银行去休了一段时间的假。 我从2009年开始写这本书，到2014年才完成，在此期间，印度的政治形势发生了翻天覆地的变化。国大党领导的政府在2014年5月到6月的大选中惨败。新的印度人民党政府于6月上台，纳伦德拉？（Narendra Modi）担任。7月1日，我到德里进行为期3天的访问。我意识到自己的角色已发生转变，我是以世界银行首席经济学家的身份到访。世界银行参与了印度的很多项目。作为一名为印度政府工作过的印度人，我对这些项目自然特别感兴趣。 在即将到达印度之前，我给办公室打电话预约和会面，多少感到有点不确定，因为我几乎不认识新政府里的任何人。我从香港起飞，在一个闷热的晚上抵达了新德里英迪拉？甘地靠前机场。当我走下印度航空公司飞机的那一刻，手机响了。我能在第二天中午见到吗? 当我第二天早上到达赛马场路7号的官邸时，它的静谧优雅与我记忆中的并无二致。一名保安人员认出了我，冲我微微一笑。我坐在熟悉的拉克斯曼？派的画作下等候。会议室的陈设一如以往。我对的胜选与印度民主的胜利表示了祝贺——如此重要的选举变动发生得悄无声息，连办公室的整体架构也未曾改变。这是一次平静的权力交接，而这对一个新兴经济体来说是多么罕见。 一开始我就开诚布公地告诉现任，我和前任很亲近。他笑着说知道这一点。我表示，我对经济、靠前事务以及印度在优选化世界中所扮演的角色有一些想法，希望和他分享。他对此很感兴趣。接下来的交谈，涵盖了从控制通货膨胀（以下简称通胀）的货币政策到印度在靠前舞台中的战略定位等一系列话题。我们还谈论了基础设施的关键作用，以及包容性对一个印度这样的多元化国家的重要性。虽然我的表述相当乏味，他却听得全神贯注，并且以他自己的经验做出评论。当我离开的时候，他建议我把对于经济的想法整理成文。 我虽也有此想法，但从某种程度上来说，关于印度的分析过于庞杂，以至于需要更加全面的准备来将其和发展经济学基础结合起来。这本书可看作是一次尝试。我希望本书有助于决策者及政治领导人思考和制定政策，也希望对那些阅读、思考、认同或者质疑本书的经济学专业学生和聪明的非专业人士有所启发。这并不是一本抽象的研究专著，而是一本使用者手册。这本书包括当代的相关研究、我对政策制定方面的经验，当然还体现了本人的意识形态和道德倾向。但凡对印度和其他发展中国家的决策者有一点点作用，本书的目的就达到了。 写作本书花了很长时间，在此期间我蒙受了巨大的恩惠。如果不对此提及一星半点的话，那就是我的不是了。在印度工作期间，我作为首席经济顾问的职责就是为财政部长提供咨询，因而与我关系很密切的同事就是财政部长，即现任印度总统普拉纳布？。当曼莫汉？辛格在2009年8月次邀请我担任经济顾问时，他告诉我若同意任职，他的大门随时为我敞开。我大胆地当真了，因而和等候在门外的其他决策者相比，我有更多定期见到的机会。我对此深怀感激。 Nitin Desai、Bimal Jalan、Ashok Lahiri、Rakesh Mohan和Arvind Virmani是我在首席经济顾问办公室的前辈，他们作为我领导的印度经济服务委员会的成员，在我工作期间给了我很多建议与支持。还有很多人通过与我讨论或者参加我于财政部举办的年度会议影响了我的想法。在此，我想感谢Karna Basu、Ashwini Deshpande、Jean Drèze、Bhaskar Dutta、Ashima Goyal、林毅夫、 Kishore Mahbubani、Nandita Mongia、Puran Mongia、Lant Pritchett、Amartya Sen、Mike Spence、Joseph Stiglitz和Klaus Zimmerman。 2014年夏天我受邀前往瑞士洛桑联邦理工学院演讲，主题是印度经济。结果证明，这是一次与多学科听众交流并完善我的想法的好机会。我想要感谢Florence Graezer Bideau对我的邀请，感谢HansPeter Hertig和Beatrix Boillat不辞远行与我交流，感谢主办方的热情款待。在完成本书的很后阶段，当我整理一系列手稿时，Diksha Basu、Aaditya Dar、Shabnam Faruki、Devajyoti Ghose、Jose Luis Diaz Sanchez、Indermit Gill、Poonam Gupta、Vivian Hon、Zia Qureshi、David Rosenblatt、Emily Taber、Aristomene Varoudakis和 James Walsh与我的交流以及提供的编辑建议让我受益良多。 一个人可以选择自己的同事和朋友来讨论并分享手稿，而对于共事的编辑，却几乎没有选择的余地。在这一点上我特别幸运。麻省理工学院出版社的编辑Jane Macdonald以她的热情、鼓励以及准确的判断为我提供了很大帮助。很后，我要感谢我的妻子Alaka Basu通读全稿，她精妙的文学感觉使我获益良多。 很后，我想告诉各位读者，阅读本书的方式有两种。对于那些熟悉经济政策制定或受过经济学教育的人来说，从头至尾阅读本书并不难，这也是我所推荐的阅读方式。同时，我建议那些对政策一无所知并且没有受过经济学教育的读者可以从、二、八、九、十章读起。这些章节包括应用经济学基础和印度经济发展与政策制定历史的简介。我认为这本书总体而言不仅仅是一本关于印度的专著。发展经济学是一门旨在帮助人们获得更好、更幸福生活的学科。这就给我们赋予了一种特殊的责任——要关心那些连大力度优惠生活标准都达不到的群体。那些贫穷的边缘人群并没有种族、民族和国籍之分，他们共同的身份标识是贫穷。我希望本书所讨论的政策及其制定原则可用于实际的发展政策中，造福优选各地的穷人。在这个层面上，本书可以看作是一本以印度为模板的适用于所有发展中国家的应用发展经济学论著。 考希克？巴苏 2014年11月30日 "