规制政治的转轨

《规制政治的转轨(第二版)》有助于理解中国法律、法学和中国社会正面临的一些有待深入或拓展研究的焦点问题。书中涵盖了相关领域近30年的研究精华，作者是世界范围内的学术权威，译者是北大的法学精英。

《规制政治的转轨(第二版)》接近符合国家能力理论的传统。艾斯纳娴熟地追溯了从1880年至今的历史时期内，4个交替产生的规管体制下的联邦监管阶段。艾斯纳认为，规管体制是“一个对社会利益、国家和各经济部门的经济主体之间关系进行建构的具有历史特定性的政策和制度的集合”。每个体制都是由“利益、政治经济观点和行政改革原则的独特综合”所维系。

马克·艾伦·艾斯纳，美国卫斯理公会大学（Wesleyan University）政治学教授。艾斯纳教授同时为美国政治科学协会（American Political Science Association）会员。艾斯纳教授的研究领域为美国政治经济和公共政策，主要包括监管、环境政策与治理。
尹灿，毕业于北京大学法学院和美国哥伦比亚大学法学院，分获北京大学法学学士、硕士以及美国哥伦比亚大学法学硕士。目前在北京任职于一家国际律师事务所。
钱俞均，2008年毕业于台湾台北大学财经法学系。2011年毕业于北京大学法学院，获法学硕士学位，师从邓峰。目前定居北京，从事律师工作。

第一章规管体制框架：理解规管变化
第二章进步主义和联邦监管机构的设立
第三章监管铁路与公司行为：市场体制的政治经济
第四章新政：缓解、恢复和监管变化
第五章监管土地、劳动和资本：社团体制的政治经济
第六章调整资本主义：新社会监管
第七章监管风险：社会体制下的政治经济
第八章回归市场：效率体制
第九章全球化和一个新体制的出现
结论
索引

    为探寻规管目的和政策与制度间的相互作用，本书集中于规管体制。规管体制是特定政策和制度历史性的集合，其设定广泛的目标，超越特定行业的具体问题。制度，因其为特定利益集团参与政策制定与执行提供了渠道，遂对于架构规管政治及社会利益、国家和经济参与者（如公司、工会）之间的关系起到主要作用。规管变化通常为应对经济变化及其附随的不确定性而产生。各团体希望保护或推动特定价值和利益而进行活动。它们要求对国家和经济之间的关系进行调整，以补偿这种变化。政府官员将这些要求与主流的政治经济观念和行政改革原则相联系，因而形成了新政策提议和制度变化的特殊结合。
     使用体制框架可以考察贯穿不同历史时期的众多政策和监管机构。在接下来的几章中，我将讨论不同行政机构的政策、政治和行政惯例，这些行政机构包括州际商务委员会（Interstate Commerce Commission）、联邦贸易委员会（Federal Trade Com-mission）、农业部（Department of Agriculture）、全国劳资关系委员会（National Labor Relations Board）、环境保护局（Environ-mental Protection Agency）和职业安全与健康管理局（Occupa-tional Safety and Health Administration）。集中研究这些从铁路运费监管到工作场所致癌物监管的行政机构可涉及一些规管的重要主题，采用历史聚焦的方式则可以思考规管政策和行政机构是如何随时代而变迁的。
     本书的第三个目标是探寻规管复杂性、制度设计和政治责任之间的相互关系。贯穿下述时期，政策制定者寻求解决日益增加的复杂性问题。规管焦点的变化，与机构改革的措施相结合，推进了官僚专业化。规管政策日渐由行政机构中律师、社会科学家和自然科学家之间的互动所塑造。而这些专家则自然而然地将其各自专业领域中的模型和假设带入政策设计和执行过程之中。
     规管复杂性可阻碍对政策过程的积极参与。因此，最近数载，已有一系列的行政改革被设计为强制行政作为和推动团体更大程度的参与。其中一个例子是20世纪70年代的监管立法，其强制行政机构遵循严格的执行时间表，并允许公众以起诉的方式强制行政机构执行非任意性职能。扩展的规则制定过程则可为利益团体参加规管政策制定提供更多便利。尽管这些保证合规和团体参与的尝试值得赞赏，它们却与规管复杂性在三个方面产生冲突。
     第一，强制行政作为的规定，通常要求行政机构在没有足够时间进行基础研究和分析的情况下，解决高度复杂的规管问题，比如污染控制。同时，行政诉讼导致法院进入规管决策过程，其有时会强制行政机构遵从没有科学依据，或与其他政策目标相冲突的法院判决。简而言之，这些政治上的权宜之计，难以与复杂的规管任务的执行进行协调。第二，民主控制可因规管的复杂性而变得困难。由于当代规管事务的复杂性，获选官员通常欠缺进行具体规管设计的专业知识，因而他们向监管机构进行重要授权，并试图通过排定时间表和履行期限的方式以约束授权的行使。专业知识的欠缺不仅影响规管设计，同样也影响国会成员监督和评估行政机构决策的能力。第三，尽管存在一些改革，规管复杂性依然会对公众参与造成重大障碍。虽然公共利益团体可通过聘请专业人士参加规管政策的讨论来产生影响，但特定团体采取该策略的能力取决于其可调动的资源。实际上，当代极具讽刺意味之一的情况是：一些利益集团极力推动新监管提议的通过并设计制度使其参与程度优选化，却往往缺乏利于有效参与的资源。
     本书探寻规管体制在三个大的历史时期的变化：进步时代、新政时期和20世纪60年代后期之后的时期。第一章总体概述规管体制的变化及观念、利益和制度间的相互作用。第二章和第三章讨论自1880年至1920年间所出现的规管体制。其中，第二章探讨19世纪后期的经济转型对全国性规管的新需求，以及这些需求在进步主义（Progressivism）的核心思想下，是如何被转换为一套政策和制度改革的方法。第三章则具体对监管铁路和公司行为的体系进行分析。首先，由于铁路行业的结构使其免于市场竞争，因而监管目标是通过行政手段重设价格，以使其与市场相应价格大致相符。比较而言，反垄断政策则是着力于重新激活市场，监管各种试图创造和扩张垄断权力，以减少竞争的公司行为。
     第四章和第五章讨论新政时期设立的规管体制。第四章集中探讨大萧条和罗斯福的复兴计划。《全国工业复兴法》（National Industrial RecoveryAct）所采取的模式，吸收、利用了20世纪20年代的社团主义（associationalism），却也结合了行业自治和更直接的国家干预，以形成类社团主义的监管架构。第五章则讨论该模式在农业、劳资关系和工业金融领域的体现。第六章和第七章讨论于20世纪70年代创设的规管体制。
     第六章探讨此种规管体制的根源，包括当时流行的新左派学者对资本主义的批判，对现存制度、监管模式的相关评估，以及对解决因当时工业对健康和环境造成损害的新监管的需求。这些因素结合在一起，形成了新规管体制的基本原则。第七章探讨20世纪70年代创建的两个主要监管机构：环境保护局和职业安全与健康管理局。当时，监管法规只能通过高度依赖科研及采取行业标准的方式迫使企业承担空前的合规成本，进而解决所监管的复杂问题。
     第八章讨论了过去30年所进行的监管改革和去监管化尝试。于该时期，为加强对监管机构的监督，建立了行政审查程序。行政审查程序所带来的挑战，使得多数监管机构不得不建立或加强其内部复查程序，并配置或扩充经济学人才。于是，经济学评判标准逐渐被运用于政策合理性的评估上。于20世纪90年代，这些措施被赋予了监管再造（regulatoryreinvention）的意义。在监管再造下，监管机构、政策及程序都被重新设计以增加灵活性、减少合规成本并与“利益攸关者”（stakeholders）建立合作关系。利益攸关者一词被用于描述与规制利益相关的一众主体——包括被监管者本身！
     第九章继续我们对当代的探讨，对经济全球化的影响进行研究。过去的半个世纪见证了全球经济的不断整合——它是全球经济衰退和世纪大战之后创建的全新国际货币与贸易体系的产物。在最近数十年，全球整合加速，使得很多过去被严格理解为内政的监管政策有效性在今天依赖于其他国家和跨国公司的行为。制定新的全球监管政策受到各国不同目标、不同国内利益集团需求和不同宪政制度的干扰。此外，尽管存在对新国际监管政策的需求，但缺乏能够强制执行这些政策的国际机制依然是一个严重的问题。
     过去30年的监管提议均有一个共同的特点，即在指定政策过程中大量依赖社会科学和自然科学的专业知识。这种依赖加速了机构专业化的进程；设立了政策计划和评估人员的岗位；并在政策制定过程中对社会科学和自然科学理论加以整合。由于其对政治控制、公众参与和政策目标稳定性的影响，因而，尽管机构专业化产生了重要的益处，但它也引起了一些深切的顾虑。引入新规则和新分析框架使其极易受到既定专业领域内某些核心假设变化的影响。这些变化若一并被整合于政策制定过程中，将使政策无法或难以与其立法授权相兼容。事实上，大众政治的衰落可能最终会是监管制度建设所未能预料到的最重要的后果之一。我将在结论中讨论这些担忧。