我国公立高校办学自主权与国家监督

《我国公立高校办学自主权与国家监督》探讨公立大学办学自主权与国家监督的问题，首先需要了解大学办学自主权从何而来？为何能够行使行政权力（或称为公权力）？公立高校具有怎样的法律地位？围绕这些问题并结合学者们提出了的事业单位法人说（本质是授权说）、准政府组织说、公务法人说和公法人说等观点，提出运用重要性理论下的法律保留原则是解析立法监督权与办学自主权、行政监督权界限的方法。

袁文峰 吉林大学法学院博士后流动站研究人员，惠州学院政治法律系副教授。2003年6月，于湘潭大学法学院诉讼法学专业毕业，获法学硕士学位。2009年7月，于北京大学法学院宪法学与行政法学专业毕业，获法学博士学位。2008年3月，赴台湾政治大学法学院访问，2013年10月，赴华东政法大学法律学院访问。在《政治与法律》、《行政法学研究》、《浙江学刊》等刊物发表论文三十余篇，出版学术专著2部(合著)，参编教材1部。主持广东省2010年度哲学社会科学规划项目1项，主持国家社会科学基金2013年度项目1项。2014年9月，获第56批中国博士后基金一等资助。

序
摘要
导论
一、研究的范畴与范围
二、写作思路与理论运用
三、研究的重点与难点
四、文章的结构与内容
五、相关理论的研究现状
第一章办学自主权的性质辨析
第一节办学自主权权源：法律授权还是自有
一、高校如何进入行政法的视野
二、几种有关高校权力来源的学说
三、授权说的不足与办学自主权的性质
第二节学术自由、大学自治与办学自主权
一、大学自治的涵义与实质及我国大学自治与国外大学自治的异同
二、大学自治权与学术自由的宪法关系
小结
第二章办学自主权与国家立法权
第一节大学自治的边界
一、学术自由与大学自治的边界
二、大学自治中国家监督之事项
第二节大学自治与国家立法的边界
一、法律保留的范围
二、高校事项法律保留的范围
第三节法律保留原则下我国立法现状的拷问
一、全国人大及其常委会的教育立法现状
二、国务院及教育行政部门的越位——《高等教育管理职责暂行规定》评析
小结
第三章行政监督情境下的府学关系
第一节我国府学关系的各个发展阶段与府学关系的概括性理论
一、我国高等教育管理的发展阶段及其模式
二、我国高校管理体制的特征
三、有关府学关系的概括性理论
第二节法治化与非法治化的府学关系
一、对内部行政性委托关系的质疑
二、非法治化的关系：特别权力关系
第三节特别权力关系与我国的府学关系
一、从单位与个人到单位与单位间的特别权力关系
二、我国的府学关系是机关与机构间的特别权力关系
三、其他关系对特别权力关系的影响——以行政复议为例
第四节府学关系法治化之切入点一：高校法律地位的确立——以德国公法人理论为镜鉴
一、德国公法人的分类对我国的适宜
二、德国各种公法人的特征与其公立高校法人形态的发展
三、公立高校法人化的趋势与我国的抉择
第五节府学关系法治化之切人点二：办学自主权的归返——以招生自主权和教学评估为分析样本
一、高校招生自主权的内涵与性质
二、高校招生自主权的范围及其与教育行政权间的关系
三、从“积极行动”看招生自主权的归返
四、作为教学质量监督手段的我国教学评估
第六节府学关系法治化之切人点三：高校内部事务的共治——以与美国公立大学内部组织的比较为基础
一、美国公立大学内部组织形态的特征
二、我国公立大学董事会(理事会)情境下的高校内部组织结构
三、内部自治的强化：办学自主权砥砺政府监督权
小结
第四章司法对办学自主权审查的范围与深度——以特别权力关系理论、不确定概念和裁量理论为分析工具
第一节问题的引出
一、林群英诉厦门大学博士生招录案案情
二、有关司法审查的问题
第二节内部行政行为的外部化
一、特别权力关系理论下内部行政行为的两次外部化
二、特别权力关系理论外的其他转换理论
三、我国内部行政行为外部化的现状：不一致的板块化现象
四、超越乌勒与宪法法院：高校行政
参照行政行为模式
第三节判断余地与司法审查
一、不确定法律概念及其司法审查
二、与判断余地相关的案例
三、判断余地与作答余地
第四节裁量权与司法审查
一、裁量的类分与司法的审查
二、林群英案中对学校裁量权的几种可能的审查角度
小结
结语大学找北与国家找北
参考文献
后记

    二、高校事项法律保留的范围
     大学自治与国家立法权间，应该是宪法层次的分权关系，不是法律层次的授权关系。申言之，大学自治既然是为学术自由与学习自由而存在的制度性权利，大学与国家之间的关系就应该是类似于人民与国家之间的关系，大学不必然代表国家行使公权力。可以类比的是，地方自治团体可以在法律没有事先授权的情形下订立自治法规，规范其与人民之间的关系。此时，地方自治法规相当于法律保留原则的“法律”，而不必以国家（中央）的法律为依据或媒介。
     将高校事项纳入法律保留的范围，与一般的社会生活不同的是，它必须尊重大学自治的核心内容，这一点与地方自治面对法律保留的情况类似。如果无视或忽略，都会导致大学自治的内涵被架空，大学自治从此名存实亡。对于地方自治，台湾“司法院大法官”释字第550号理由书认为：“所谓核心领域之侵害，指不得侵害地方自治团体自主权之本质内容，致地方自治团体之制度保障虚有化．”
     从地方自治核心领域的界定来看，德国联邦宪法法院在裁判中曾提出两个判断标准：一是扣除法，即若将某一事项从地方自治团体肩负之任务中扣除，则地方自治将接近被掏空，那么该事项即属地方自治的核心领域；二是历史法，即某一事务能否归属地方自治之核心领域，应视其在历史上的发展以及呈现的形式加以确定。不过，德国联邦宪法法院提出的这两种判断标准，受到’学者批评。因为扣除法纯粹只是在地方自治团体肩负之任务数量上大作文章；而历史法将使地方自治团体所肩负之新兴事务（例如环保事务），因为缺乏历史意义而被排除于地方自治的核心领域之外。
     宪法保障的自治领域，如大学自治和地方自治，纵然不免于法律保留原则的适用，但也应局限于非自治事务的细致部分，而应对自治目标与自治事项的主要部分作纲要性或概括性的规定。如果不给自治权留下空间，自治就会名存实亡。
     讨论大学自治的核心问题，让我们的思路又返回到大学自治内涵的讨论。其实，在前面的内容中已经提及几个主要国家的大学自治，它们共通的是，大学自治有以下几个方面的内容：人事权，财政权，组织权，招生权，科研自主权，课程自主和学业、学术评量权（学位授予和教师职称评定），学校规则制定权，校园秩序管理权等。台湾学者认为，大学属于自治行政的一种，而自治行政是指“特定公法组织体，于国家赋予之法定权限内，透过特定利害关系人之参与，自行负责，以处理与该组织体相关之公务。”自治行政的内涵中有要素：法律形式要素、参与要素、自行负责和固有事项四个要素。固有事项是自治主体自行负责的核心领域。固有事项的性质和范围依据自治行政主体的性质而有所不同，但是固有事项都与自治主体和特定利害关系人息息相关。