权力与"笼子"

文学学士、法学硕士、管理学博士、中共中央党校政治学博士后；曾长期在经济日报社工作，先任国务院发展研究中心中国经济时报社社长兼总编辑；美国密西根州立大学访问学者，国内多所大学特约研究员或客座教授，多地政府顾问。

    第1章
     中国的县官儿与县委书记
     县与县官儿
     县的沿革
     一般认为，县是我国历代行政区域中，经历时间最久、稳定性不错的一个行政层次，且自秦朝推行县制以来，就连县的数量，两千多年来也大体稳定在1000多个至2000左右。
     实行郡县制，取消分封制，是封建社会统治和国家治理制度的重大变革。郡县制是从秦朝开始的，但秦国并不是第一个设县的国家。根据《左传》的记载，历史上第一个建县的国家，是春秋时期的楚国。公元前690年，楚文王打败了周边两个小国之后，不再像以往那样，把这些新占领的土地分给诸侯，而是由中央政府直接管理，这种直接管理的方式，就是通过建县来落实。这就是我国县制的开端和起源。
     县为什么叫“县”？这从古代“县”字的写法可看出端倪。繁体“县”字写法是“？”，也就是由“县”和“系”两部分构成。“系”的意思很清楚，就是直接抓在手里、自己管理的意思。我们今天的解读，就是加强中央集权。
     在县之后，又出现了郡的设制，但郡的地位低于县，所以春秋时期有“克敌者，上大夫授县，下大夫授郡”的说法。最初来讲，应该是县郡制。
     我国县制，发端于春秋，成熟、定制、推广于秦朝。秦国先后灭了六国之后，建立了统一的王朝，土地面积和人口一下子增加很多，究竟应该如何管理，实行什么样的管理方式，是一个很大的问题。对此，朝野上下的意见并不一致，最终，秦始皇采纳了李斯的建议，在全国实行郡县制。也就是在中央政府（朝廷）之下，实行郡县两级行政管理制度，把全国分成36个郡（后又增至48个）。郡下设县，当时大约有1000多个县。县下还分乡、亭、里。但是朝廷只管到县，形成了中央、郡、县三级行政管理层次。
     此后，封建历史历时两千多年，国家的行政管理制度和地方的管理层级不管怎么变化，县制一直十分稳定。
     东汉末年到魏晋南北朝时期，中央政府之下，郡县之上，又增加了州的管理层级，形成了从中央到地方四级管理体制。
     公元583年，隋朝隋文帝实行机构改革，废郡，以州辖县，又变成了中央政府之下的州县两级制。
     唐代，在州之上又逐渐形成了道。
     元代，中央设立了中书省，各地设立行中书省。行中书省简称省，变成了凌驾于州之上的行政层次。
     明代，朱元璋撤消了中书省和行中书省。
     辛亥革命推翻了封建帝制，结束了长达两千多年的封建统治。1913年，北洋政府进行过一次地方行政管理体制改革，将已有的府、直隶、厅、州等，统一改称为县。
     1927年6月，国民政府也对县制进行改革，把全国所有的县以区域大小、事务多少、财富多寡确定等级，分为一、二、三等。
     新中国成立后，地方行政管理体制也经历多次变动，比如，撤销大区、将省派出机构地区改成地级市等，但县制依然没有变动过。
     从历史的回顾中可以发现，两千多年来，无论地方行政管理体制怎样改革，如何变化，县制一直十分稳定，基本没有变化过。县制的稳定，也说明，县对整个国家管理和统治的特别重要性。县官儿的称谓在整个封建社会的国家行政系统中，有两个官职是最重要的，一个是宰相，一个就是县官儿。并且，很多宰相都有做县官的经历。唐朝就有明文规定：“凡官，不历州县不拟台省。”就是说，没有县官儿基层经历的官员，不能被提拔到上级岗位。所谓“将帅起于卒伍，宰相起于州县”，说的也是这个意思。
     此外，古代说明县政和县官儿重要性的话还有很多，比如，“万事胚胎皆在州县”、“天下事莫不起于州县，州县理天下事无不理”等等。
     历史上很多名人都做过县官儿。北宋大政治家、大改革家、大文学家王安石，在当宰相之前就当过浙江鄞县的县官儿，他推行的改革政策之一青苗法，就起于他当县官儿时的探索。
     清朝有名的扬州八大怪之一的郑板桥也做过县官儿。他的“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声。些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情”的诗句，就是他做山东潍县县官儿时写的。
     历代皇帝都对县官儿高看一眼。明初，全国共有1170个县，也就是有1170个县官儿。这一千多位县官儿上任时几乎都受到开国皇帝朱元璋的亲自接见。
     以上所说的县官儿只是一个笼统的称谓，并不是一个法律意义上的概念。至于“县太爷”“父母官儿”等，则更是封建社会老百姓的熟称。
     那么，县的优选行政长官叫什么？两千多年来有什么变化？
     春秋战国时期，郡的优选长官称为“守”，或尊称为“太守”。县的优选长官称“县令”或“县长”。县令和县长之下，还有县丞、县尉、县司马、县司空等。县丞仅次于县令或县长，分工主管民政，包括赋税征收和亲自审案（参见《秦简。封诊式》）。县尉主管一个县的军事事务，包括征派县内兵役和劳役（参见《秦简》中的《效律》和《秦律杂抄》）。县司马是管一个县的马政的。由于古时马对军事和生活的重要性，所以设一县官儿主管马政（参见《秦律杂抄》）。县司空是管土木工程的，由于那时的施工多用刑徒，所以说，这个职务也兼管刑徒（参见《秦律杂抄》）。
     以上介绍的县丞等县官儿，只能说是县令或县长的副职，县丞就相当于今天的常务副县长。而一县的优选长官或者说是正职，只能是县令或县长。
     问题是，为什么一个县的优选长官有两个称谓，县令和县长有什么区别？在春秋战国时期，这一区别比较模糊，只是称“大县称令，小县为长”。到了秦代，有了比较明确的规定，即“万户以上为令”，“减万户为长”。就是说，叫县令还是叫县长，主要是以所管辖的人口来区分的。当然，这只是一般情况而言，也有几百户而称县令的，也有四五万户反称县长的，这是因为除人口外，另外两个因素起了作用，一是该县地理位置重要，二是该县长官的官阶高。
     关于县令或县长的职责，《汉书？百官公卿表》说：“掌治其县。”《后汉书．百官志》则显然说得更为具体：“掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国。”
     虽然“县长”的称谓与今天相同，但当时“县令”的称谓显然影响更大，给今人留下的印象也更深。
     从秦代到汉代，再到魏晋南北朝时期，县令、县长的称谓一直延续，并逐渐向以县令称谓为主转变。
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