法制与腐败：以南京国民政府的县制为中心

《法制与腐败:以南京国民政府的县制为中心》以南京国民政府的县制为研究中心，兼顾古代官治体制，井在此基础上，以史为据，论述了不良的法制与腐败之间的联系。《法制与腐败:以南京国民政府的县制为中心》旁征博引，采纳了丰富史料，且行文流，论述清晰，可作为法制史、政治学等相关领域学习及研究人员的参考用书。

周联合，男，博士律师，1968年9月生，现为广东省社会科学院法学研究所副所长、副研究员。先后在中山大学攻读硕士博士学位。曾获中山大学奖学基金研究生院奖学金中山大学笹川良一优秀青年教育基金奖励金。学术专著《自治与官治一南京国民政府的县自治法研究》获广东优秀哲学社会科学著作出版基金资助出版、发表论文若干。

绪论 传统县制与腐败
一、我国的传统县制
(一)县之法律地位
(二)县之专制体制
二、县的体制性腐败
(一)施政之消极
(二)官吏之贪渎

第一章 《县组织法》与体制性腐败
一、《县组织法》所建立的官治体制
(一)没有自治团体
(二)缺乏民主机制
二、《县组织法》实施后的体制性腐败
(一)“病民之政”
(二)吏治混浊
(三)“土劣”横行
(四)勒索贪污

第二章 保甲制度与体制性腐败
一、保甲制度强化了官治体制
(一)保甲作为治安组织
(二)保甲作为行政组织
二、保甲制度实施后的体制性腐败
(一)苛扰民众
(二)为者不贤
(三)摊派榨取
(四)虚办无实

第三章 “新县制”与体制性腐败
一、“新县制”下的官治体制
(一)有名无实的县“法人”
(二)以保甲为基础的乡镇
二、“新县制”实施后的体制性腐败
(一)扰民之政
(二)机构膨胀
(三)摊派贪污
(四)欺压乡民
结论：不良法制所建构的体制性腐败

    涉及徒刑的判决必须得到刑部的批准，而“皇帝是帝国优选的司法官”。清代关于行政的法典，“格外追求一致、合理、准确、服从和集权”。“不允许州县官作出个人判断或创设规则”，也“没有给地方性差异留下变通的余地”。
     县以下的基层组织，都是为县官治理服务的乡村编制。其基本功能有三：征收赋税、维持治安、教化乡愚。秦时“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼、收赋税；游徼徼循禁贼盗。”汉时乡里组织之设置与秦大体一样，乡下之亭“有亭长，以禁盗贼。”“里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官。”这种所谓的乡里职官制是一种典型的官治体制。发展到唐代，“诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，三家（邻）为保，每里置正一人”，“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”。
     宋代实施了有名的保甲制度。虽然王安石推行保甲制度主要是为改革治安与兵制，但由于保甲拥有广泛的强制权力，故后来逐渐演变为催征赋税的机构。乡官制演变为职役制。明初设立里甲制，里甲“是田赋和一切徭役的主要承担者”，并“采取连带负责制”。明中叶以后，社会治安状况恶化，又有不少地方推行保甲制度。到了清代，县以下大大小小的自然市镇或村庄都没有什么法律地位。“政府常设立一些非自然的行政单元，其大小规模与镇和村的规模并不一致。首先是税赋和徭役单元（里甲）”，其次是“治安单元（保甲）”。这些单元的首领都是由州县官任命的，作为其代理人办理赋役、户口和治安等事。此外，“州县官也在每一个街坊或乡村委任一位‘地保’或‘地方（即地方治安员或地段监守人）作为自己的代理人”，充当信差和耳目；还有乡约这种意识形态控制的代理人。这些官府代理人，“由州县官任命，受州县官控制”，并非民众的代表，“自治在城乡都是不存在的”。一般人们所谓的乡村自治，是政府集权无力的表现，“只要认为是必要或适宜时，政府干预乡村的生活从来就没有犹豫过”。乡约虽说是由绅士主持的宣讲约文、礼义赏罚的组织，但其作用多数只是名义上的，“甚至在州县官衙所在的城镇，讲习制度也只是一个形式而已。”
     因此，明、清虽有所谓的保甲制（主治安）、里甲制（主赋役）、乡约制（主教化）的区分，但实际上各地情况不一。这几种组织并不一定全设，发展到后来，基本上是以保甲为主、兼办里甲的事情，乡约制度名存实亡，但也有些地方直接以乡约来代替其他两种制度的功能，其本身的教化功能反而丧失。 ……