银行监管的国际标准:有效银行监管核心原则暨核心原则评估方法

20世纪80年代和90年代的金融危机过后，靠前社会逐渐认识到，有必要制定一整套靠前标准和守则，从而提高各国和整个靠前金融体系抵御风险的能力。迄今为止，靠前货币基金组织、经合组织、巴塞尔银行监管委员会（以下简称巴塞尔委员会）、靠前会计准则委员会等靠前组织已先后推出了多项靠前标准和守则，其中，《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）是巴塞尔委员会颁布的旨在指导各国、各地区提高银行业监管有效性的一些基本要求。1997年10月，《核心原则》在靠前货币基金组织和世界银行香港年会上通过，正式成为银行业监管的靠前标准。
    《核心原则》自发布以来，发挥了重要的作用，已经成为评估各国、各地区银行业监管有效性的标杆。许多国家和地区开始自觉地对照《核心原则》对银行业监管体系的有效性进行评估，找出差距和不足，确定未来工作的重点。为了减少人们在理解和把握《核心原则》时的差异性，1999年巴塞尔委员会制定了《核心原则评估方法》（以下简称《评估方法》），将《核心原则》中较为抽象的原则具体化，从而提高评估过程的客观性和可比性。
    《核心原则》是良好监管实践的基本标准，适用于世界各国、各地区。《核心原则》和《评估方法》出台后成为指导各国和各地区衡量和完善银行业监管有效性的实用工具，为完善监管做法和加强优选金融稳定做出了重要贡献。迄今为止，靠前货币基金组织和世界银行在“金融部门评估规划”中对130多个国家和地区《核心原则》的达标情况进行了评估。还有许多国家也都对照《核心原则》进行了自我评估。通过评估发现差距和不足，各国、各地区都相继出台了完善措施，许多国家和地区的监管体系，特别是经历过银行和金融危机的国家和地区的监管体系，取得显著改善，从而也提高了靠前金融体系的稳健性。
    随着银行业监管理念与实践的不断发展，《核心原则》和《评估方法》同样需要与时俱进。2004年6月，巴塞尔委员会成立了一个具有广泛代表性的专门工作小组，全面负责《核心原则》和《评估方法》的修订工作。2005年10月，巴塞尔委员会通过了修订本初稿，散发给各地区组织和其他金融部门的标准制定机构征求意见。2006年4月，巴塞尔委员会发布了征求意见稿，向公众广泛征求意见。经过两年多的努力，在2006年10月4?5日于墨西哥召开的靠前4届靠前银行监督官大会上正式颁布了新版《核心原则》和《评估方法》。120多个国家和地区的监管当局与会代表表示将在优选范围内继续落实这套银行业监管的大力度优惠靠前标准。巴塞尔委员会、荷兰中央银行行长Wellink先生在大会发言中指出:“作为一项名副其实的优选监管人员的努力，我们成功地推出了既求实又灵活的新监管框架。新版《核心原则》和《评估方法》充分反映了1997年以来靠前金融市场和监管实践的变化，能够适用于发展水平不同的各类国家。”
    为了确保新版本与1997年版本的连贯性和可比性，在修订过程中，巴塞尔委员会力求仅对《核心原则》做必要的修改。同时，巴塞尔委员会继续强调《核心原则》的灵活性，以便提高《核心原则》的普遍性和广泛适用性，并使《核心原则》能够经受住时间的考验。巴塞尔委员会还努力确保《核心原则》反映已经成形的稳健监管标准，并提高《核心原则》与其他金融部门靠前标准的一致性，从而较好地保持了各项原则的持续有效性和实用性。因此，许多具体的修订工作主要表现在对《评估方法》必要标准和附加标准的修改上。
    总体来看，《核心原则》和《评估方法》的具体修订主要反映在体例和内容两个方面。从体例方面来看，新版的《核心原则》仍由25条核心原则和涉及银行业监管有效性的前提条件组成，以往每条核心原则对应的解释内容都不再保留，而是在《评估方法》中一并考虑。涉及国有商业银行监管及存款保险制度的两个附件也不再保留，主要考虑是存款保险制度不接近属于银行业监管的范畴，而国有商业银行则需要等同其他商业银行进行监管，从监管角度不考虑不同所有制对银行的影响。
    从内容方面来看，新版《核心原则》具有以下几方面的特点:一是作为银行业监管的靠前标准，《核心原则》同样适用于复杂程度各异的银行和银行体系，《评估方法》中的必要标准实际上是适用于所有银行和银行体系的基本要求，而附加标准则是适用于更复杂的银行和银行体系的很好做法。另外，除非相关国家明确要求，否则靠前组织在评估时只考虑必要标准（即基本要求）的达标情况，而不考虑附加标准（即很好做法）。这也意味着，对于广大发展中国家来说，提高监管的有效性要从基本标准的达标做起。二是《核心原则》强调，评估时要考虑到银行业务的规模、性质和复杂程度，与风险有关的核心原则更是如此。这一点十分重要。不同国家处于不同发展阶段，提高监管有效性对于发达国家与发展中国家来说侧重点是不同的。所以，实施《核心原则》必须结合本国的国情，充分考虑到本国银行的特点，特别是发展水平。这也是由《核心原则》的普遍适用性决定的。三是新添了一条原则全面论述银行风险管理原则，同时还通过合并或新增的方式推出了几条新原则，专门论述流动性风险、操作风险和银行账户利率风险，充分突出了对风险管理的重视，丰富了风险监管的内容。四是新版《核心原则》还补充了有关加强监管当局透明度、治理结构及问责制等原则性要求，突出了现场和非现场检查的重要性，为进一步推广以风险为本监管的新理念打下了基础。五是新版《核心原则》没有要求各国对整个银行业实施巴塞尔资本协议或新资本协议，而将其实施范围仅局限于“靠前活跃银行”，由各国自主选定“审慎、合适的资本监管制度”，因此一国可同时存在几个不同的资本监管制度。六是新版《核心原则》充实了关于金融欺诈、反洗钱和恐怖主义融资的核心原则标准，充分反映了靠前上对保持银行体系健康的重视。很后，新版《核心原则》还进一步平衡和明确了有关母国和东道国监管责任和信息交流的标准。这项工作对有效地实施新资本协议具有十分重要的意义。
    实践没有止境，创新也没有止境。《核心原则》和《评估方法》的修订仅反映已经成形的稳健监管做法，但对相关领域中创新的近期新成果和其他许多新问题（例如，以风险为本的监管）深入研究的客观要求与愿望尚无充分反映。虽然《核心原则》强调了对单个银行、银行集团、银行体系的总体风险的把握，体现了以风险为本监管的基本思想，但没有对以风险为本监管的各个方面提出具体要求，特别是如何把有限的监管资源科学配置于不同风险度的银行业机构。此外，对信用社和小型财务公司的审慎监管基本上属于空白。这些方面还需要紧密结合新世纪、新阶段靠前靠前形势的发展变化，推动制定相应的指导文件，经过实践，再归纳成简练的原则。另外，在声誉风险、银行所有制形式带来的传染风险和母国与东道国关系方面也接近有必要进一步深入研究，以形成原则性指导意见。
    中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）积极参与了《核心原则》和《评估方法》的修订工作。自征求意见稿出台后，银监会在我国银行系统内广泛征求意见，并通过多种渠道，提出了我们对修订《核心原则》的意见和建议。其中，涉及风险管理、监管方法、对有问题资产的处理、操作风险、跨境监管的意见得到采纳。
    落实新版《核心原则》将是我们面对的一项长期艰巨的任务。银监会自成立之初，就组织成立了专门的工作小组，对照《核心原则》的要求对我国的银行业监管体系开展了自我评估，并根据评估结果制定了提高我国银行业监管有效性的中长期行动规划，明确了建设目标、任务措施和时间表。这项自评工作每两年进行一次。2007年银监会将对照新版《核心原则》再次进行自我评估。这将是我们根据《核心原则》进行的第三次自我评估，也是根据新版《核心原则》进行的靠前次自我评估。这次评估将为我国今后启动靠前货币基金组织的“金融部门评估规划”做好准备。我希望，中国银行业从业人员和全体监管人员要认真学习新版《核心原则》，为全面提高我国银行业的竞争力和监控的有效性，为全面建设小康社会和加快社会主义现代化建设做出更大贡献。

Core Principles for Effective Banking Supervision（The Basel Core Principles）
  Foreword to the review
  The core principles
  Preconditions for effective banking supervision
有效银行监管核心原则（巴塞尔核心原则）
  修订说明
  核心原则
  有效银行监管的先决条件
Core Principles Methodology
  Introduction
    Use of the methodology
    Assessment of compliance
    Practical considerations in conducting an assessment
    Treatment of Basel I and Basel II in the core principles
  Criteria for assessing compliance with the core principles
    Principle1:Objectives，independence，powers，transparency and cooperation
    Principle2:Permissible activities
    Principle3:Licensing criteria
    Principle4:Transfer of significant ownership
    Principle5:Major acquisitions
    Principle6:Capital adequacy
    Principle7:Risk management process
    Principle8:Credit risk Principle9:Problem assets，provisions and reserves
    Principle10:Large exposure limits
    Principle11:Exposures to related parties
    Principle12:Country and transfer risks
    Principle13:Market risk
    Principle14:Liquidity risk
    Principle15:Operational risk
    Principle16:Interest rate risk in the banking book
    Principle17:Internal control and audit
    Principle18:Abuse of financial services
    Principle19:Supervisory approach
    Principle20:Supervisory techniques
    Principle21:Supervisory reporting
    Principle22:Accounting and disclosure
    Principle23:Corrective and remedial powers supervisors
    Principle24:Consolidated supervision
    Principle25:Home-host relationships
  ANNEX:Structure and methodology for assessment reports prepared by the International Monetary Fund and the World Bank
核心原则评估方法
  导言
    评估方法的使用
    如何进行评估
    评估中需要考虑的问题
    核心原则与《资本协议》和《新资本协议》的关系
  核心原则评估标准
    原则1:目标、独立性、权力、透明度和合作
    原则2:许可的业务范围
    原则3:发照标准
    原则4:大笔所有权转让
    原则5:重大收购
    原则6:资本充足率
    原则7:风险管理程序 原则8:信用风险
    原则9:有问题资产、准备和储备
    原则10:大额风险暴露限额
    原则11:对关联方的风险暴露
    原则12:国家风险和转移风险
    原则13:市场风险
    原则14:流动性风险
    原则15:操作风险
    原则16:银行账户利率风险
    原则17:内部控制和审计
    原则18:防止利用金融服务从事犯罪活动
    原则19:监管方式
    原则20:监管技术
    原则21:监管报告
    原则22:会计处理和披露
    原则23:监管当局的纠正和整改权力
    原则24:并表监管
    原则25:母国和东道国的关系
附录:国际货币基金组织和世界银行评估报告的结构和撰写方法