第一言论——关于中国焦点问题的战略思考

     真正的思想，是为人们所渴求的。十九世纪丹麦天才哲学家克尔凯郭尔（Kierkegaard）在其传世之作《间奏曲》中写道，“我的灵魂和我的思想是多么的贫瘠”，“我所需要的是一种嗓音，就像林修斯的目光一样有穿透力。”克尔凯郭尔所言希腊神话故事中的人物林修斯，其目光之锐利，足以穿透石头和泥土。
     《第一言论——关于中国焦点问题的战略思考》所展示的，既有《中国成长的双重烦恼》《政治体制改革也需要五年规划》《“GDP”陷阱种种》《文化产业：莫把规划当闺话》等深邃战略性问题的探讨，也有对《工程思维泛滥之祸》《民生与公民的尊严》等敏锐问题的寻思。书中很难看到情绪、倾向和宣泄，也很难看到引起直观视觉冲击力的绚丽语句，但您可以找到一个冷静、理性、从容的沉思空间。《第一言论——关于中国焦点问题的战略思考》没有既成的结论和定理，所有的命题是开放式的，每个问题都为您铺开了宽阔的视域，所做的探讨是为了引发读者更多、更深入的思考。
    

     政治发展也要“五年规划” 从2011年开始，我国进入“十二五”规划时期。从“一五计划”到“ 五五计划”，我国虽然称之为国民经济发展计划，但计划中也包括科教文卫等一些社会发展的内容。从“六五计划”开始，我国改称为“国民经济和社会发展”计划。“十一五”改“计划”为“规划”，突出了市场配置的基础性。从“九五计划”（1996～2000年）开始，民主和法制建设作为促进社会全面进步的重要内容被列入发展计划。可以说，从这次计划起，我国的国民经济和社会发展计划或规划，愈来愈成为以国民经济和社会发展为主体，包括政治发展和文化建设等在内的多位一体的科学发展规划。
          政治发展作为“五年规划”的组成部分，主要是由两大互动因素决定的。
          一方面以民主和法制建设及其创新为特征的政治发展，尤其是党的优选性保持和执政能力的强弱对经济社会发展的保障和推动作用愈来愈明显。一个地方和村社能不能较快的发展起来并可持续的发展下去，除了区位、资源以及特殊政策等客观因素外，最根本的取决于党的领导和执政能力是否很好，即党的领导和政府作为能否持续满足经济社会发展和人们日益增长的政治参与和权利保障的需要。缺乏区位、资源和特殊政策等优势的地方，经济和社会发展得好一定是政治建设搞得好，一定是党的执政能力建设搞得好，一定是有好的领导干部并以民主和法治的方式实现领导和执政取得的。这样的一种政治经济关系逻辑，实质揭示了中国经济30多年来持续快速发展的奥秘。
          另一方面，中国成功实行以市场经济竞争机制为基础的资源配置方式，不仅极大地解放和发展了社会生产力，也极大地解放、发展和培育了广大民众的权利意识。当人民群众从党和政府的制度供给和服务供给中获得自由创业和发展的舞台后，他们不仅获得了经济和社会权利的自主，也获得了政治参与的自信，并且愈来愈要求政治权利的自主。这股正在形成的公民社会对民主法治建设的需求和期待，要求党和政府必须把政治发展作为现代化建设整体布局中的重要环节加以重视，更加关注民主法治建设，更加关注政治发展和人权保障。
          在上述两大互动因素的驱动下，形成了近20年来我国政治发展和民主法治建设鲜明的民族特征，即政策的“经验性”和“星火燎原”发展路径。党和政府任何民主法制建设和政治体制改革政策的出台，基本上都是基层和地方根据当地出现的问题和面临的发展压力，进行制度创新和实践创新探索，形成了创新经验，这些经验被上级和中央重视，然后再在其他地方试行，再根据试行的结果，决定是否在更大范围或全国推广。这样的一种政治发展路径是可以大致预期、预测并有经验可循的，这为政治发展的具体规划提供了基础条件和可能。
          既然国家已经把政治发展作为国民经济和社会发展规划的组成部分，并把经济、社会、政治和文化四位一体的建设作为科学发展的目标，那么就应该把人民最关心、对国民经济和社会发展规划的实施和落实起到重大作用的政治建设的一些事项加以科学和具体的规划。
          比如保持党的优选性和提高执政能力建设，反腐败和加强廉政建设，贯彻科学发展观的政府体制建设，完善市场化、促进工业化和城乡一体化建设以及人权保障的法治建设，完善人民民主的体制机制创新建设等。对这些内容的规划可以具体一些，如干部人事制度中的民主参与和法治监督诸制度，在一些地方试行的“廉政指数”和“法治指数”等量化指标，提出“建设科学发展型政府”的目标定位和概括等等。
          （作者为中国社会科学院政治学所研究员、所长助理） 用什么来丰富民主意涵 燕继荣 一提到民主，人们往往想到多党政治、自由竞选、舆论开放、军队国家化、分权制衡等。从当下中国的实际情况看，这种版本的解读会因为难以达成政治共识而制约中国民主化的积极探索。因此，如何化解或避开这些约束性障碍，开发民主建设的新领域，从而为推动中国民主进程寻找可行的路径，这是当前中国政治发展面临的重要课题。
          民主意味着一系列的制度安排，归根到底在于保证公民表达和参与的制度供给。所以，所谓的民主化建设，其核心就是不断提高制度供给水平，以保障公民拥有并能够实现表达和参与的机会。因此，民主在今天其实就意味着一种公共事务公共治理的方式（也即“民主治理”）。民主作为一个复合概念，说明民主建设有着多项任务和多重路径，你可以不搞全民公议、公投、公选、公决和公审（事实上那也未必是一种“善治”的形式），但你必须提供足够的公民表达和参与的渠道；你可以不搞美国式的“ 三权分立”，但你必须建立约束政府、制约权力的有效机制。
          之前，中国政治不以彰显“公共性”为特征，少有“公共决策”、“ 公共管理”和“公共预算”等概念，多的是“家天下”观念下的“国家决策”、“国家管理”和“国家预算”这样的概念。“政府主导+全能主义” 集中概括了这一特性。这种特征在经济发展达到一定水平、社会利益走向多元化、民众的独立自主意识被普遍激发的今天，因民众表达和参与制度供给不足而越来越变成了“短板”。因此，中国的民主建设说到底就是要走出公共性匮乏的困境，为民众表达和参与诉求提供制度供给，真正实现孙中山先生所提出的“天下为公”的理想目标。
          基于以上对于中国民主化建设的理解，可以进一步明确对于执政者的要求，通俗地讲，就是改变“为民做主”的做法，创造和维护一种“公共平台”，支持民众表达诉求，互相博弈，从中发现公共利益。这样不仅可以在很大程度上克服全能主义管理所遭遇的困境，而且可以极大地开发制度合法性的资源，改善管理绩效。具体而言，民主建设意味着提供民众表达和参与的制度渠道，这些制度同时满足了社会管理的功能，具有改善治理效果的作用。特别是在当前中国的情况下，它因为创造了纠偏机制（克服政策和制度“偏离轨道”的倾向）、平衡机制（抑制社会贫富极化、避免政府被利益集团所“俘获”、克服强者越强弱者越弱的马太效应）、官员激励和问责机制（堵塞政治体系中官员“搭便车”的漏洞）、腐败治理机制（利用体制外的资源达到“治官”、“治政”的效果）等而具有更加特殊的意义。
          社会开放和民智开启之后，民意要表达，公民要参与，这是大势所趋。面对民主趋势，可行的办法就是疏通民意管道，提高制度供给水平。因此，民主化与其说是设计出来的，毋宁说是应对出来的。换句话说，“民主模式”的不同版本，不过是不同国家针对民众的参与要求一步一步应对的结果。客观地说，中国政府和执政党在应对民意，实现政治的“公共性 ”方面才刚刚起步，所以，所谓“中国式民主”的说法，并不表明中国已经具有了另一种定型的民主版本的现实性，充其量仅仅意味着中国政府旨在化解大众参与压力，进而实现“民主治理”目标方面的可能性。不墨守成规，不刻意追求与别人的不同，以务实态度为原则，以现实问题为出发，以改善治理为导向，以制度建设为内容，用改革创新来丰富民主之意涵，这恐怕是中国民主建设的专享出路。
          （作者为北京大学政府管理学院政治学系主任、教授） 期待“地方权威主义”终结 邱霈恩 法有上、下位之分，政策也应有上、下位之分。下位法应该从属于上位法，下位政策同样应该听从于上位政策；而不能颠倒过来，或者把这个关系搞乱了。依循此原则，则执行力强，民得惠而国得强，领导和群众都满意，为发展之所需；背弃此原则，则执行力弱，民被损而国遭削，领导和群众都气愤，为发展之所弃。然而，作为不好的东西，以下位覆上位之行却常常大行其道，诚可谓误国害民。
          已经讲得并听得出茧的老毛病“上有政策，下有对策”其实远没有结束，并肆行无忌，淫渗泛滥，在各种领域都能看见。有时，即使上位政策跟地方利益并不冲突，只要地方权贵看不惯或者不理解，就不能容忍，就不能支持，更不会不折不扣地自觉执行，而会千方百计地加进自己的私货，改装上位政策然后实施之，或者弃之一旁，另搞一套，对上位政策视而不见，公然大搞土政策，严重歪曲、对冲了上位政策的战略性、全局性、正确性、有效性和有利性。这种做法我们称之为“地方权威主义”，说浅些就是地方对中央的不当博弈，说透些就是地方对中央的强力挑战，直接构成了行政效率低下的优选根源。此根不除，什么体制改革、机制建设都没有用。
          日前有一件怪事，就是典型的地方权威主义。依《关于印发〈关于注重从基层和生产一线选拔党政领导机关干部的意见〉的通知》，2010年3月，某部委面向全国基层公招了一批公务员，其中一名考生Z是某省某局有两年多工龄的公务员，已通过层层考试而成功入选，随即在当地接受了公示，没有任何异议。到6月17日，某部委正式确认录用考生Z，并在6月24日将商调函发至Z所在单位某省某局。但情况有变，某局于6月18日下发《关于新录用人员报考其他单位公务员有关问题的通知》，成功阻止了考生Z的录取和调动，高明对冲、成功消解了加强公务员交流、让人才流动起来的上位政策。
          依《新录用公务员任职定级规定》，只要在机关内，不必在同一机关，也不必有5年时限，公务员就可以参加公选交流。依中组部文件规定，要逐步做到基本上录用具有两年以上基层工作经历人员。而该局通知规定“ 新录用公务员原则上5年内不得报考其他单位；有特殊情况要报考其他单位的须经上级审批；参加公开遴选公务员的，从其规定”等，均系有违上位政策。另，此局通知假设正确有效，也不能适用于事先已经启动的其他政策行为，更不能纠正早已实行了大半年并且正在执行的正确的上位政策；因为就连法律都只能自颁布之日起生效，下位法即使正确也要接近以正确的上位法为优先，而何况政策。显然，该局通知不当而无效，对公务员Z不公，对上位政策不尊，对政策执行抵触。
          上述一例透示出，即使昌明之日，也有阴暗之行。这类土政策及其行动均是损人不利己，害才不利公；只可能一举即把有关人才毁掉，而大碍于人才强国战略的实施以及其他上位政策的执行。
          （作者为国家行政学院公共管理教研部教授） 中央与地方关系的核心 党国英 中国改革的使命是实现由传统社会向现代社会的过渡。总结已经完成过渡的国家的历史经验，改革的难题集中在三个方面，分别是处理好国家和社会的关系、中央和地方的关系以及劳动和资本的关系。现笔者就中央与地方的关系谈点看法与认识。
          中央与地方的关系，核心是公权在不同层级政府之间的合理配置问题，其中关键是解决地方政府的适度自治问题。过去我们有一种似是而非的观点，以为一提自治，就和“联邦制”这类政体有关。其实，地方自治是一切现代国家的制度安排，只是自治程度不同而已。欧洲一些国家至今仍然在推进地方自治。自治在我们国家被称为扩大自主权。
          从一般规律来讲，自治与决策所依据的信息成本成正比，与决策所涉及的公共性成反比。信息成本越高，相应的决策权越应下放给基层政府；公共性越强，相应的决策权则越应该收归中央政府。我国农村改革的一些难点，也与政策制定和实施的权力在中央和地方之间的配置有关。总体上看，农业经济存在中央政府“一头热”的状况。当政府对农业支持力度加大以后，地方自主权问题更加明显。
          支农政策的对象瞄准。国家支农政策直接或间接地要落在农民头上，但我国目前究竟有多少真正的农民？这个问题不清楚，就会发生支农资金的浪费。目前支农政策基本上覆盖到了所有户籍农民，而实际上真正的农民只是其中的一部分。在一些经济发达地区，专业农户日趋增加，兼业农户日趋减少。中央要掌握农民的职业状况，信息成本相当高昂。因此，要依赖地方政府建立一种“注册农户”制度，并下放支农政策实施的监管权。
          财政支农的效率。我们初步搜集的数据表明，目前全国约近20个部委级机构在“三农”领域有投入，所列的计划或工程达120多项。有的工程项目由不同机构在不同名目下设立。这种多头、分散、细碎的投入难免影响到资金使用的综合效益，有时还会增加地方政府的“寻租”成本。地方政府的对应办法是将资金捆绑起来使用，叫做“分账不分事”。地方政府有时采取“翻牌”办法应付上级检查工作。通过扩大地方自主权，建立一种机制让地方政府在农业发展中负起更大的责任，解决“一头热”问题，是一件需要认真谋划的事情。
          农地保护。在农地保护方面，我们同样面临中央和地方廓清责任的问题。尽管中央政府现在可以利用卫星图片对土地使用进行监测，但真正落实土地保护责任、处理土地违法案件，中央机构难免顾此失彼。每年数以万计的土地违件，依靠中央政府机构无论如何是应付不过来的。农地保护也需要建立一种有效的中央和地方的分权机制。
          “18亿亩耕地红线”政策被落脚在“基本农田保护”上，是土地管理制度的一个很大缺陷。某些地方政府很容易在“基本农田”和非基本农田之间玩障眼法，给农地保护增添麻烦。应该明确讲“农地保护制度”，而不应划分“基本农田”和非基本农田。所有农田都应保护。
          真正落实土地保护责任、处理土地违法案件，中央机构难免顾此失彼。每年数以万计的土地违件，依靠中央政府机构无论如何是应付不过来的。农地保护也需要建立一种有效的中央和地方的分权机制。
          （作者为中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任、研究员） 政府创新的不同版本 燕继荣 在中国这样的政府主导的后发展国家，政府创新的意义之重大是不言而喻的。不过，也有一个问题需要讨论：是不是任何形式、任何性质的“ 政府创新”，都要照单全收？当我们把政府定义为代表公共利益恪守公共准则的管理机构的时候，我们应该无条件地为政府创新投上一票。这也可能是目前大多数学者的基本立场——因为，至少“创新”总比“无为”要好，特别是对于处在变革当中、社会对于“改革”又充满期待的政府而言更是如此。
          但是，政治学中还有另外一种说法——认为政府是一个官僚机构，它不仅傲慢，而且还有自己的利益。它也不过是一个“理性人”，追求自身利益的优选化。这种判断和认识存在于诸如“帕金森定律”、“公共悖论 ”、“官僚经济学”、“寻租理论”、“政府规制理论”、“政府俘获理论”、“诺思悖论”等形形色色的理论或表述当中。建立在这样的认识和判断的基础上，我们就不得不对政府的任何创新举措保持警惕和清醒的认识。其实，先哲们已经提供了足够充分的解答。柏拉图、亚里士多德等人将政体划分为“良政”与“恶政”。根据这样的认识，我们也可以区别两种不同的政府创新，即一般意义上的政府创新和打了引号的“政府创新” ，前者为“好的政府创新”，后者为“不好的政府创新”。
          那么，不打引号的政府创新和打了引号的“政府创新”有什么区别？换句话说，我们如何识别一种真正的政府创新并为它投下赞成票？这是中国政府创新理论和实践需要认真回答的问题。在这个问题上，尽管目前尚未有公认的系统阐释，但依然有一些要素值得关注。
          我们不认同政府“面子工程”式的“形象创新”，也不认同政府“运动式”的“管理创新”；我们反对政府“防火防盗防记者”的“理念创新 ”，也反对任何类似“绿坝”、“网管”、“信管”、“钓鱼执法”之类的“制度创新”；我们不支持政府为“圈地运动”和“搞地皮”（GDP）而作的“政策创新”，也不支持政府收费及收费方式的花样翻新和政府行政开支的名目创新。现实中，一些花样翻新的“政府创新”往往会以不同的名义和借口呈现，但是，华丽的包装并不能掩饰共同的本质——政府自我利益的膨胀，这是需要特别注意警惕的。
          我们赞同一切有利于社会公平正义的政府创新举措，支持来自两条线路的创新努力：一是趋向于保障公民权利、实现个人幸福，因为它符合“ 自由”、“开放”、“平等”这样的价值取向；二是倾向于规范政府权力、保障政府善治，因为它符合“限权”、“责任”、“公共性”这样的价值目标。当然，我们也鼓励建立二者良好互动关系的努力，因为它合乎“ 公开”、“参与”、“协商”、“沟通”、“回应性”这样的价值选项，符合“公共事务公共管理”的原则，有利于改善公共管理绩效。这两条线路以及二者关系方面的协调发展和进步，构成了一个良好社会治理的基本结构。所以，千条道万条道，是不是有利于改进公共治理方式才是认证政府创新的基本标准。
          政府创新的努力方向，是“优选的政府”。可我们必须首先作一个“ 不坏的政府”——坚守“消极作为”的底线，不与民争利，不挤压公民权益，不弄虚作假，在百姓发出求救信号的时候能够出手相救。因此，“回应性”就成为衡量“不坏的政府”的主要指标。依据这个道理，政府在“ 回应性”方面的改进，应该是政府创新的重头戏。
          （作者为北京大学政府管理学院教授、政治学系主任）
       ……