上海资源环境发展报告(2014环境保护的公众参与及创新)/上海蓝皮书

《上海资源环境发展报告（2014环境保护的公众 参与及创新）》的主编是周冯琦、汤庆合、任文伟。 《上海资源环境发展报告（2014环境保护的公众 参与及创新）》： 环境保护是全社会的责任，无论是个人还是组织 都有环境保护的责任和义务。社会公众对环境保护的 参与不应只是抱怨和对抗的“邻避运动”，需要各种 不同意见表达的渠道和方式，同时更需要以“自为” 的方式加入到环保行列中来。不同的社会责任主体， 其环保责任、义务实现的方式、途径、发挥的作用各 不相同。环境保护中的公众参与能弥补市场和政府调 节的缺陷，在许多方面发挥不可替代的作用。公众参 与环境保护，可分为制度内和制度外两种方式。制度 外的参与主要是环境抗议活动，制度内的参与就是人 们日常所言的公众参与制度。其中，制度内公众参与 是主流。如何引导公众参与制度内环境保护？这一问 题值得深入研究。 尽管国外环境保护公众参与已有长足发展，但目 前也尚未形成统一的评价方法来评价个体参与程序和 参与途径的好坏。其中一个很重要的原因就是：对于 什么样的公众参与算是完整的、有效的，仍没有达成 共识。鼓励公众参与某一环境项目，究竟是为了保障 公众的权益还是为了政府更容易来实施这一项目？公 众参与成功与否，是取决于参与公众的数量还是取决 于因公众参与而形成了更好的决策呢？公众参与的概 念较为复杂、价值负载，没有广泛统一的标准用于评 价成功与失败，学术界没有达成一致的评价方法，也 少有可靠的度量工具。 公众参与环境保护绩效究竟该如何衡量，首先要 从公众参与环境保护的目标来加以剖析。公众参与环 境保护要解决的问题究竟是什么？公众参与环境保护 有一个假定前提，那就是目前的环境监管制度存在很 多不完善之处，而公众参与至少可以在局部地区解决 这些不足。如大家比较有共识的，目前的环境监管制 度存在着以下问题：公众仍缺乏渠道获得关于环境问 题的基本知识、决策者往往不能充分考虑公众的利益 和选择偏好、没有纠错或者发现创新性解决方案的机 制、公众对政府致力于保护健康和环境的决心缺少信 任、与政府对抗和冲突的文化盛行。因此，公众参与 环境保护的目标至少表现在：通过公众环境教育普及 环境科学知识，将公众的选择意愿纳入决策，改善决 策的质量，增加政府与公众的互信，减少环境问题引 发的矛盾和冲突。 环境保护公众参与机制涉及多领域多方面的内容 ，既要求政府出台相关的发展规划和法律法规给予保 障，也需要加强宣传教育、信息公开等相应的促进措 施，同时还要拓展公众参与的内容和渠道，通过增加 政府与公众的互信，扩大公众参与的范围和提高公众 参与的程度。而现有的对公众参与结果进行评价的方 法和内容虽然对定量反映公众参与的效果有一定作用 ，但对于引导和加强环境公众参与工作意义不大。我 国环境保护公众参与目前尚处于起步阶段，上海虽走 在全国的前列，但也仍处于起步探索阶段。因此环境 保护公众参与绩效评价体系，应针对当前环境保护公 众参与开展过程中在制度保障、促进措施、参与内容 、实践影响等方面存在的问题加以评价，这比仅仅评 价公众参与效果更有意义。 本报告建立了包括公众参与保障体系、公众参与 促进措施、政府与公众的互信、公众参与内容、公众 参与效果5个主题、12个要素、24个指标的环境保护 公众参与绩效评价体系，并据此对上海环保公众参与 绩效进行了评价。评价结果表明，上海环境保护公众 参与绩效指数为60，处于一般偏好水平，上海环境保 护公众参与机制在政府信息公开、公众参与促进措施 两方面做得比较好，而在公众参与的规划法律保障、 政府与公众之间的互信、公众参与的能力建设、公众 参与的内容和渠道等方面还存在不足。 在当前生态文明建设的大视角下，进一步推动上 海市环境保护公众参与的深入开展，除了继续加强环 境宣传教育，提高公众环保意识之外，更重要的足转 变环境管理理念，从法律程序保障视角审视公众的参 与行为，确保公众在制度框架下依法参与。同时也需 要从公众与政府良性互动的视角提高双方互信，进而 促进政府与公众共同参与环境保护。 目前上海市环境保护相关法律规定以及实践表明 ，公众参与环境保护主要偏重于事后参与。事后监督 固然重要，但鉴于环境危害后果的严重性以及恢复工 作难度大，公众参与环保决策及事前预防更为重要。

任文伟世界自然基金会(WWF)上海保护项目主任。目前领导WWF上海项目办实施上海及长江河口地区的生态保护项目，包括水源地保护、世界河口伙伴、低碳城市、长江湿地保护网络以及企业水管理先锋等项目。 汤庆合上海市环境科学研究院低碳经济研究中心主任，高级工程师。主要从事低碳经济与环境政策等研究，先后主持科技部、环保部、上海市科委、上海市环保局等相关课题和国际合作项目40余项，公开发表各类论文30余篇。 周冯琦上海社会科学院生态经济与可持续发展研究中心主任、博士生导师、部门经济研究所研究员、上海市生态经济学会副会长兼秘书长。主持国家社科基金重大项目“我国环境绩效管理体系”研究、重点项目“主要国家新能源战略及我国新能源产业发展制度研究”。

B I 总报告 B．1 环境保护的公众参与及创新 一 资源环境发展基本状况及挑战 二 环境保护公众参与绩效总体评价 三 创新环境治理，鼓励公众参与 BⅡ 综合篇 B．2环境影响评价的公众参与 B．3环境信息公开与环保公众参与 B．4环境教育与公众参与 B．5环境公益诉讼与公众参与 B．6环境保护公众参与的法律保障 BⅢ 专题篇 B．7 大气污染防治的公众参与 B．8 水环境保护的公众参与 B．9 土壤污染防治的公众参与 B．10 生物多样性保护的公众参与 BⅣ 管理篇 B．11 多元参与式环境治理 B．12 非政府组织在环保中的作用 B．13 媒体在环境保护中的作用 B V 案例篇 B．14 国外公众参与环保案例 B．15 资源环境发展报告年度指标 B．16 大事记(2013年2月～2013年11月) Abstract Contents